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1、关于创业投资形势、配套政策进展与制度创新策略国家发展改革委财政金融司 刘健钧(按：在“中国(深圳)创业投资高峰论坛2007”会议上，国家发展改革委财政金融司金融处副处长刘健钧博士，作了题为“关于创业投资形势、配套政策进展与制度创新策略”的总结演讲，现摘要转载如下)感谢常总，也感谢会议主办方给我这个重托。实际上，我是真的很难承受这个重托。本来我只是承诺担任引导基金专场的主持人，今天王会长忽然还要我在“创投基金组织制度创新专场”作个主题演讲，这让我感到很为难。因为目前市场上对创业投资基金的组织形式选择，几乎是一边倒的声音。由于一些认识带有较大程度的非理性，要在这种氛围中讲一些比较理性的看法，反而会
2、受到激烈批评。所以，最近一段我总是在回避着这个问题。但是，王会长非要我到这个专场来作个主题演讲，就只好硬着头皮把个人的一些不一定成熟的认识告诉大家。既然常总和会议主办方还要我对整个论坛做个总结，也只好恭敬不如从命。所以，今天下午我就抓紧在20分钟的时间内，给大家讲五个方面的内容。第一，谈谈对今天会议的感慨，算是对整个论坛的一个简单小结。第二，对当前创业投资形势，谈一点看法。第三，向各位汇报一下国家有关部委在推进创业投资基金发展的一些政策考虑和已经做的工作。第四，就大家经常问到的几个问题作些解释。第五，对当前创投基金组织形式选择，谈几点粗浅认一、对论坛的总结对这次论坛，我总体感觉有三个最鲜明的特
3、点：(一)论坛紧扣我国当今创业投资发展的重大问题(略)(二)对各方面重大问题的探讨都比较深入(略)(三)每场专题论坛都引入入胜(略)以上三点，便是我对这次论坛的小小总结。在这里，我谨向论坛主办方，向在座的各位代表，致以诚挚的谢意!二、对当前创业投资形势的认识谈到当前创业投资形势，我确实觉得刘廷儒总经理给我们提出了个很好的问题，“中国创投刚刚过了春天，现在就已经进入了炎热夏天!”我以为，夏季虽然热闹，但夏季也是人们最容易得感冒的季节。所以，千万要冷静。有人说，中国的创业投资业已经出现泡沫。我个人以为，从总体上看，中国创业投资资本仍是远远不足。从国外经验数据看，创业投资年投资金额一般相当于当年GD
4、P总额的0.5一1左右，公开资本市场发达国家比例低一点，公开资本市场欠发达国家比例还可能更多一点(因为更需要非公开性创业投资支持)。我国目前能够通过公开资本市场融资的比例毕竟还很小，客观上需要更多的创业投资资本支持创新创业。按1的比例计算，我国2006年CDP已达21万亿元，当年创业投资金额应超过2100亿元。但据统计，去年当年创业投资金额仅为345亿元，仅相当于2100亿元的16.4。可见发展空间还很大从创新创业的需要看，我国创业投资资本不是多了，而是太少了。但是，目前创业投资领域确实掺入了一些非理性的因素。创业投资是一个非常专业的需要精耕细作的领域，不是谁都能做好的。可如今的中国，在个别成
5、功创业投资案例所带来的财富效应的刺激下，更加上创业板即将开设这一政策利好的激励，不少原本专长不在创业投资的机构也摩拳擦掌起来。一些过去做私募证券基金的管理人，在股市行情可能发生逆转的情况下，现在更是急于转向做创业投资。有积极性做创业投资值得鼓励，但忽视创业投资与证券投资的差异性，未作充分的准备就急于上阵，就容易使自己误入风险之境，也容易导致创业投资市场陷入非理性竞争。据说一些专业性创业投资公司跟踪了多年的项目，本来已经通过尽职调查和多轮谈判达成了一个合适的入股价格。但因为一些非专业投资机构的掺和，入股价格被炒得天高。最近在媒体上不时地看到，一谈及创业投资，不少人都说“不都是投资吗!证券投资是投
6、资，创业投资也是投资”。这种认识是值得冷静思考的。三、有关部门推进创投配套政策的进展情况十部委办法出台以后，市场对办法给予了积极评价，但也都在热切地盼望着我们能够尽快推进配套政策。为了及时推出有关政策，有关部门主要做了这几个方面的工作：(一)研究制定促进创投企业发展的税收扶持政策该政策已于2007年2月以通知形式发布，但其实施时点被提前到2006年的1月1日。从此日起，创投企业对中小高新技术企业投资满2年后就可申请所得税抵扣。不少同志提，很多创投实际上在2006年以前就设立了，而且作了投资的。对于这些项目是不是就不算作2006年以后投的呢?经过协商，财政部税政司有关同志最后做出一个重要解释，说
7、是投资是一个持续过程，而不是一个时点。比如说深圳创新投在2002年1月1日投的项目，你的实施投资起点是2002年1月1日，但是如果你在2006年1月1日还没有退出，那么你的投资实际上是持续到了2006年1月1日。只要你从2006年1月1日开始算起，你再坚持到2007年12月31日，那么你同样符合“投资满2年”的要求，同样可以基于这种投资申请应纳税所得抵扣。鉴于目前“高新技术企业”标准有些偏严，有关部门还正在对现行进行修订。(二)研究起草促进创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见目前，对该指导意见的基本原则和具体内容，我委都已与财政部达成共识。该指导意见出台后，可望促进更多的创业投资引导基金规
8、范设立与运作。(三)研究起草创业投资企业债权融资管理规定目前该规定正在征求有关部门意见，可望年内出台。该规定出台后可望为创业投资企业提供一个有效的融资平台，有利于增强其投资能力。(四)研究建立备案管理制度体系备案管理工作不光是管理，如何做好对备案创投企业的服务工作也是一项重要内容。比如制作专门网页并在网页上公布已备案创投企业名单及其基本信息，让社会知道这个创投企业是经过备案核准的规范运作的创投基金。这样，他在市场从事融资活动和投资活动，就更能赢得市场信任。我们听说有些创投企业在选项目的过程中，不少企业把他当骗子看待。但他们申请到备案管理部门备案后，市场就比较信任他们了。所以，最近不少企业虽然并
9、不是冲着税收优惠政策来的，也纷纷希望来我委备案。四、对大家经常问到的几个问题的解释(一)在制订创业投资基金管理办法时，为何未把信托制写进去?其实，对信托制创业投资基金，我们当时是努力考虑过的。我本人是从中国农村发展信托投资公司出来的，对信托可谓情有独钟，也希望把信托引入到创业投资基金制度中来。但是，在写的过程中，感觉到确确实实有很大的难度。为了促进多种组织形式的创业投资基金发展，我们最初的设想是：把包括公司制、合伙制，信托制在内的三大类型创业投资基金都作为投资管道对待，不在基金环节征税。然后再根据各类创业投资基金投资中小企业的情况，在投资者环节给予应纳税所得抵扣优惠。但是，后来在与财税部门的沟
10、通过程中，我们理解了财税部门的担心。在当前税收征管环境不是很好的情况下，如果将各类创业投资基金视为投资管道，不在基金环节征税，而是在投资者环节征税，税收征管工作量和难度均将大大增加。比如，1只基金有100个投资者的话，在基金环节征税只需针对1个纳税主体，在投资者环节征税则需针对100个纳税主体。此外，在基金环节征税，税收核定比较简单；而在投资者环节征税，各类企业投资者往往可以通过将从基金所得用于弥补各种形式亏损的方式来避税。因此，比较可行的思路是：“在基金环节征税的同时，允许基金可以根据其对中小企业的投资额申请应纳税所得抵扣。此外，只要基金所适用的税率是足额税率，即使其通过应纳税所得抵扣，基金
11、本身不用实际缴税，投资者从基金所得也视为税后收益无需再缴税。”按照后来与财税部门协商好的这一创业投资基金税收优惠政策思路，我们逐步认识到，对以公司形式设立的创业投资基金，由于它本身即是个纳税主体，所以在基金环节实施适当的税收优惠政策就比较好操作，税收征管也比较便利。而且，按照2000年即开始实施的关于企业股权投资业务若干所得税问题的通知，只要在基金公司环节按足额税率缴过税，在投资者环节其实是视为税后收益免于再征税的(如果投资者是企业的话)。因此，对企业投资者而言，并不存在双重征税问题。与公司制创业投资基金不同的是，信托制创业投资基金本身并不是一个纳税主体，需要由其受托人代扣代缴，据说，在税收征
12、管上曾遇到较大的困难。如果分别在投资者环节征税，据反映，不仅税收征管工作量大，而且防范偷漏税行为的难度也较大。在很难为信托制创业投资基金争取到税收优惠政策的情况下，我们只好暂不考虑信托制创业投资基金。可见，当时在立法与政策上未考虑信托制创业投资基金主要是从操作的可行性角度，经过反复权衡的一种现实选择，不存在对信托形式的歧视问题。需要补充说明的是：在国外，虽然从理论上讲创业投资基金的组织形式有多种，但是考虑到可操作性，国外对创业投资基金的立法也往往只调整最具有可操作性的形式。而且，只要立法不限制各类市场主体都可选择以国家鼓励的形式从事创业投资，就并不存在市场公平的问题。我国的创业投资企业管理暂行
13、办法虽然没有把信托形式包括进来，但并不排除信托投资公司也可以做创业投资，并通过设立公司制创业投资基金来享受国家政策扶持。当年我在中国农村发展信托投资公司工作时，中农信公司就是通过设立公司制的淄博投资基金来从事创业投资的。刚才中国信托业协会的陈玉鹏秘书长和深圳国际信托投资的孟总讲了不少以信托方式从事创业投资的优势，对此我们将在今后的研究中予以密切关注。不过，客观地上讲，从我过去所了解的情况看，信托本身虽然有这样或那样的优势，但国外的创业投资基金基本不采取信托这种形式。例如，英国虽然是信托制度的发源地，但到英国考察时，问他们“有没有信托制创业投资基金?”他们说“没有!”问“为什么没有?”他们说“信
14、托主要只适合证券投资基金，并不适合创业投资基金。”(二)在出台促进创业投资企业发展有关税收政策的通知时，没有考虑对有限合伙制创业投资企业也给予税收优惠?关于有限合伙制创业投资企业的税收优惠问题，我们也曾考虑过。在制定创业投资企业管理暂行办法时，尽管合伙企业法修订案还没有出台，我们仍然为“有限合伙这种形式留了空间。为此，创业投资企业管理暂行办法第六条规定：“创业投资企业可以以有限责任公司、股份或法律规定的其他企业组织形式设立”。其中所称的“其他企业组织形式”，就主要指的“有限合伙企业”。在有关部门确定了关于创投企业税收扶持政策的基本原则(即体现在创投税收通知和企业所得税法中的对创投企业“可按其对
15、外投资额申请应纳税所得抵扣”的原则)后，我们也曾考虑对有限合伙制创业投资企业，如果它作为一种特殊类型的合伙企业，在合伙企业环节纳税的话，也可比照公司制创业投资企业，一是可在合伙企业环节实行所得税抵扣，二是在投资者环节则同样按关于企业股权投资业务若干所得税问题的通知，对企业投资者从创业投资合伙企业所得，可不再重复征税。这样，对合伙制和公司制创业投资企业的税收优惠就完全公平了。但是，全国人大在修订合伙企业法时却坚持用另外一种思路(即将合伙企业视为非纳税主体，其税收由合伙人分别缴纳)来解决有限合伙企业的税收问题。既然合伙企业以法律形式被明确为非纳税主体，在合伙企业环节就没法搞所得税抵扣了。在投资者环节搞所得税抵扣，又面临更多问题，包括在强调和谐社会建设的大背景下，对能够投得起创业投资基金的个人(一般是富人)搞所得税抵扣还是一个非常敏感的政治问题。于是，就出现了创投税收政策和企业所得税法中关于创业投资企业的税收政策无法适用有限合伙制创业投资基金的问题。在这种情况下，以有限合伙形式运作创投基金，其税负其实是最重的。因为，虽然在有限合伙基金环节不征税，但是在合伙人环节是必须征税的。如果合伙人是企业，从明年开始按25征企业所得税；如果合伙人是个人，则必须按照2000年9月19日关于个人独资企业和
