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1、政府采购中供应商资格审查制度探究朱沛智摘要：供应商是政府采购法律关系中的重要当事人之一，对供应商资格进行审查，可以促进供应商之间公平竞争，有效约束政府采购行为，提高采购效率，更好地保护采购双方当事人的合法利益。我国政府采购法对供应商的资格审查做出了相应规定，但较为笼统且可操作性差。应当从供应商资格审查主体、审查内容及审查程序等方面进行相应完善，以保障政府采购活动的顺利进行。关键词：政府采购；供应商资格；审查主体；审查内容；审查程序我国政府采购法规定的采购人包括国家机关、事业单位和团体组织。在政府采购活动中，采购人根据公共利益的需要使用财政性资金采购货物、工程和服务，其身份是买方；与采购人相对的
2、另一方当事人是供应商。政府采购法规定，供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人，其身份是卖方。政府采购不同于私人采购，它不具备盈利性。采购行为关系到财政资金的合理使用以及政府职能的实现，采购的目的在于实现社会公共利益。政府采购的结果不仅关系双方当事人的利益，还涉及到社会公共利益。供应商的确定往往直接决定所采购的货物、工程和服务的品质，进而影响到社会公共利益的实现，因此，需要严格缜密的制度对政府采购活动进行规范。正如博登海默所言，理性之声告诉我们，为使我们自己的需要适应他人的需要，为使公共生活具有意义，对个人行为施以一定的道德限制和法律约束是必要的。1(P7)在政府采购
3、的众多制度安排中，供应商资格审查制度无疑是非常重要的一环。采购人对供应商进行资格审查，严格准入门槛，选择信誉良好、依法规范经营的供应商进行交易，这是保证政府采购顺利进行的前提，也是从源头上对政府采购进行管理。一、对供应商进行资格审查的必要性（一）对供应商进行资格审查，可以确保供应商之间公平竞争，保障其合法利益对供应商而言，参与政府采购既是机遇也是挑战，如果在采购活动开始前对供应商资格审查标准做出统一、明确的规定，供应商会按照相关规则积极购置、配备生产或服务设施，努力提高技术或服务水平，这样就会提高产品的竞争力；有了合理、统一的资格审查标准，任何一个符合要求的供应商都能公平获得参与政府采购的资格
4、，然后，采购人再根据相应的采购程序择优选定合适的供应商，这样可以从源头上保证供应商在同等条件下进行公平竞争，有效地促进市场经济的发展。（二）对供应商进行资格审查，可以有效约束政府采购行为如果在采购活动开始前未公开对供应商资格进行统一标准的审查，便无法对采购人的自由裁量权进行限制，这样很可能导致“权力寻租”现象的出现，很容易使不符合条件的供应商滥竽充数，不能满足政府采购要求。不合格的供应商参与到政府采购中，是对其他符合资质条件的供应商极大的不公平，也会使公众对政府失去信任，有损政府形象。因此，在政府采购活动中，禁止不符合资质条件的供应商参加政府采购，这样才能够更好地实现政府采购的公正性与政府采购
5、的最终目标。（三）对供应商进行资格审查，可以提高采购工作效率，保证质量并降低成本如果没有供应商资格审查制度，在实践中则会出现很多不符合资质的供应商参与政府采购的现象；对供应商不做筛选，会大大增加评标和非招标方式遴选供应商的成本。明确统一的供应商资格审查标准，可以快速地选定最优供应商，降低政府采购成本，提高工作效率，保证所采购商品和服务的质量。可见，在政府采购中，制定供应商资格审查的统一标准是必要的。有了合理、规范的审查标准，才能节省成本，提高采购效率，保证采购质量。二、供应商资格审查的主体（一）我国现行立法中审查主体的规定不明确我国政府采购法中关于供应商的审查内容分为五个方面，即民事责任能力、
6、良好的商誉和健全的财务制度、履约必需的设备和技术、依法缴税和社保资金的记录、参加采购的前3年无重大违法记录，但并未说明供应商应当向审查机构提交哪些材料，也未说明商誉、守法记录这些无形的资质由哪些机构予以出具证明。尽管政府采购法规定了采购人可以要求供应商提供有关资质证明文件和业绩情况，并有权对供应商的资格进行审查。但是，“可以”一词用语含糊，未明确规定采购人是对供应商进行资格审查的法定主体。而且，依照政府采购法的规定，采购人自行采购的只限于未纳入集中采购目录和有特殊要求的项目，绝大部分的项目需要委托代理机构来采购，尤其是集中采购机构。因此，在实践中通常是由采购人委托采购代理机构办理采购事宜，甚至
7、由采购代理机构代表采购人与供应商签订政府采购合同。这就必须正视一个问题：作为直接与供应商接触的采购代理机构，是否也是审查主体？它能否对供应商资格行使审查权？现行立法中并未涉及。可见，立法中关于政府采购活动的供应商资格审查主体的规定是模糊的。（二）应明确规定预审主体为采购代理机构，复审主体为采购人在目前的政府采购实践中，对供应商的资格审查一般有两种做法：一种是采用分阶段招标法，即先对资格招标，专门审查供应商的资格；再对商务标招，只有通过资格审查的供应商才能参加投标。另一种做法是一步到位法，即要求供应商将相应资格证明连同投标文件一并送交采购人。评审专家在评标时，先对资格进行审查，对不符合条件的供应
8、商的投标做无效标处理，不予评审。2有学者把我国供应商资格审查分为资格预审和资格后审。资格预审，是指在投标前对潜在投标人进行的资格审查；资格后审，是指在投标后（即开标后）对投标人进行的资格审查。3(P804)综合我国国情和国外立法经验，笔者认为，我国对供应商的资格审查，应采取预审和复审相结合的方式，因为采购代理机构与供应商接触的时间早于采购人。此外，采购人自行采购仅限于未纳入集中采购目录和有特殊要求的项目，绝大部分的项目需要委托代理机构来采购，尤其是集中采购机构，因此，可以规定由采购代理机构作为预审主体。关于复审的时间，应当确定在开标后的阶段。由于供应商的资格直接关系到采购活动的质量，因而有必要
9、规定采购人为复审主体。这样，由采购代理机构和采购人共同分担审查主体，明晰的主体配置会减轻采购人的负担，加大审查力度，减少供应商资格审查的错误，为资格审查设置了有效的制度保障。三、供应商资格审查的内容（一）我国现行立法规定的审查内容笼统在发达国家的政府采购立法中，一般都详细规定了供应商资格审查标准。我国政府采购法只对供应商资格审查做了较为笼统的规定，并无具体的可操作性的审查规则。关于供应商资格审查的条款，体现在该法第22条和第23条中。第22条规定了供应商参加政府采购应当具备的条件：一是具有独立承担民事责任的能力；二是具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；三是具有履行合同所必需的设备和专业技术
10、能力；四是有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；五是参加政府采购活动前3年内，在经营活动中没有重大违法记录；六是法律、行政法规规定的其他条件。第23条规定：“采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况，并根据本法规定的供应商条件以及采购项目对供应商的特殊要求，对供应商的资格进行审查。”该条款规定的审查内容较为笼统。法律作为行为规范，必须具有确定性；有了确定性，才会有一致性，才会有普适性。对供应商资格审查的实质内容没有进行详细的规定，会导致在实践中无法具体操作，直接影响到政府采购的政策目标的落实。同时，我国所颁布的一系列行政规章对政府采购中供应商资格的审查制度虽也有所涉及
11、，但依然是以原则性规定为主，缺乏细化的规范。如2004年财政部颁布的政府采购货物和服务招标投标管理办法第21条规定：“招标文件规定的各项技术标准应当符合国家强制性标准。招标文件不得要求或者标明特定的投标人或者产品，以及含有倾向性或者排斥潜在投标人的其他内容。”第54条规定：“评标应当遵循下列的工作程序：1资格性检查。依据法律法规和招标文件的规定，对投标文件中的资格证明、投标保证金等进行审查，以确定投标供应商是否具备投标的资格。2符合性检查。依据招标文件的规定，从投标文件的有效性、完整性和对招标文件的响应程度进行审查，以确定是否对招标文件的实质性要求做出响应。”此外，我国一些地方政府的财政部门纷
12、纷根据地方的具体情况，颁布了规范性文件来指导地方关于政府采购的供应商资格审查工作。如2002年发布的安徽省省级政府采购供应商资格审查登记办法、内蒙古自治区政府采购供应商资格认定管理暂行办法、贵州省政府采购供应商资格认定管理暂行办法、广州市政府采购供应商资格登记管理暂行办法等。这些文件大多详细规定了审查内容，但遗憾的是，由于这些地方规章的层级效力太低，无法在全国范围内统一适用。另外，各地的规定不同，容易造成适用上的冲突。（二）应明确规定审查内容笔者认为，供应商资格审查的内容可以由积极和消极条件两部分组成，积极条件是供应商可以进入采购程序的条件，要求供应商主动证明；消极条件是供应商被禁止进入采购程
13、序的条件，要求采购人自行收集信息。1积极条件国内学术界关于供应商资格审查积极条件的观点众多。有学者认为：“对供应商资格审查的重点是考察供应商的履约能力，包括资金担保、技术规格、资金实力、商务资历、技术能力等内容。”4还有学者认为：“审查的标准包括：供应商是否具备生产、资金、技术和管理方面所需达到的要求，以保证质量；是否能保证按期交货；能否保证提供有关的售后服务。”5(P392)广州市政府采购供应商资格登记管理暂行办法第7条规定：“供应商申请资格登记时，应填写广州市政府采购供应商资格申请表，并向集中采购机构提供相应材料。”WTO的政府采购协议(GPA)第8条规定：“要求关于参与招标程序的条件应限
14、于那些与保证厂家履行该合同能力有重要关系的方面。对供应商参与招标所规定的条件包括资金担保、技术资格和确定供应商资金、商务和技术能力所需的资料以及资格审查的证据。这些条件均不得对外国供应商进行歧视，不得在外国供应商之间实行差别待遇；并以供应商的全球商业活动和其在采购实体所在地的商业标准，判定该供应商的资金、商务和技术能力。当然，上述做法并不排除因破产或虚报而拒绝任何供应商参加，只要此种行动符合WTO政府采购协议关于国民待遇和非歧视待遇原则的规定。”6(P54)联合国贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法第6条规定了供应商的资格。为参加采购过程，供应商必须在资格上符合采购实体认为适合于特定采购过程
15、的下列标准：“具有履行采购合同所需的专业和技术资格、专业和技术能力、财力资源、设备和其他物质设施、管理能力、可靠性、经验、声誉和人员；具有订立合同的法定权能；并非处于无清偿能力、财产被接管、破产或结业状态，其事务目前并非由法院或司法人员进行管理，其业务活动中止，而且也未因上述任何事由而成为法律诉讼的主体；履行了交纳本国税款和社会保障款项的义务；在采购过程开始之前（由颁布国规定一定时限）期间内未被判犯有、其董事或主要职员也未被判犯有与其职业行为有关的或与假报或虚报资格骗取采购合同有关的任何刑事犯罪，也未曾在其他方面由于行政部门勒令停业或取消资格程序而被取消资格。”5(P389)笔者认为，应借鉴、
16、吸收国内地方规章和国外立法的经验，在供应商参加政府采购的资格审查中，除了政府采购法中规定的五项标准外，再增加供应商的财产实力、业务经验、售后服务水平等方面作为积极审查条件。原因如下：大额采购的商品和服务的供应需要雄厚的财力支持，经验丰富的供应商相比于无经验的供应商更能保质保量完成合同任务，无违约的信用记录是能够正常履约的保证，而售后服务本来就是采购的商品和服务的内容之一。总而言之，这些条件是顺利履约的前提或前期证明，能让采购人看到供应商履约的能力和信心。供应商具体提交的资格证明材料应包括：民事责任能力方面要提供法人、其他组织的营业执照和自然人的身份证明，以及行业许可证、执业资格证、企业资质等级证明文件；商誉方面要提供以前交易合同的履行情况证明；财务方面要提供会计师事务所出具的证明其财务状况的审验报告，以及会计师事务所审核的企业资产负债表、损益表；设备和技术方面要提供管理、
