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1、行政管理专科毕业论文 农村基层权力“悬浮”之本源和处理路径内容提要税费改革后，农村基层权力在一定程度和范围内展现“悬浮”倾向，出现基层政府消极行政、动员和服务能力减弱、政府失信、基层矛盾“上移”等问题。其于基层政府管理和群众自治衔接机制空缺、压力型权力运行和基层民主发展矛盾、政府间利益权责配置失调、基层社会主体间利益链条断裂等多个原因。合理定位国家和社会关系，构建基层政府和群众自治合作机制、政府间协调机制、基层矛盾化解机制等路径是处理基层权力“悬浮”的主要路径。关键词基层权力、“悬浮”、基层治理伴伴随农村税费改革及综合配套改革的推进，中国农村基层社会的问题和矛盾在一定程度上得以缓解，但新的社会
2、问题和矛盾逐步凸显且日益复杂化，基层政权组织体系及权力运行生态在这场改革中也发生了重大改变，基层权力“悬浮”现象引发了理论和实践界的关注。一、基层权力“悬浮”之现实状况一基层政府消极行政日益显著，落实中央和上级决议不力。政府其基础功效全部在于维护公共利益，但地方政府对其局部利益、甚至组员个人利益的考量无法排除。税费改革推行使基层政权“要钱”“要粮”传统职能已经不复存在，基层权力“搭便车”机会降低甚至丧失;加上政企分开深入深化，其发展经济空间急剧降低，造成其获取局部或个体利益可能性随之降低;同时，政府在向服务型政府转型过程中转型不到位，基层政府人员出现一定程度的思想迷茫和行为迷失，对自己应尽的职
3、责因多是“无利”之事而显得格外消极。当基层政府行为失去利益驱动时，对中央和上级政策中“软任务”的实施愈加消极，使中央声音有时难以深达基层。另外，税费改革后，乡村基层政权的行为正在发生改变，总的趋势是由过去的“要钱”“要粮”变为“跑钱”和借债，基层政府基础成为一个“依附型政权守夜人，甚至基层政府出现“等”“靠”“要”现象，对中央和上级政府过渡的依靠，无法激发基层政府主动性。二基层政府在基层的动员和控制能力减弱。税费改革之前，基层政府为达成局部或本身的利益，甚至不惜将国家政策“过滤”、“阻隔”甚至“扭曲”，力图保持在基层的影响力和控制力，哪怕这种影响力和控制力的是“非正式”的，但在一定意义上毕竟还
4、在充当国家政策“传话筒”或“代言人”的角色，基层社会还能清楚感觉到政府的力量。在税费改革及综合配套改革以后，基层政府失去利益激励后消极行政，不但正式的权力难以达成基层，就是以前惯以利用的“非正式”的权力传输模式也急剧减弱，其在基层社会的动员、组织和控制能力显得捉襟见肘。三基层政府提供、组织公共服务能力弱化。农村基层政府在公共服务领域担负有提供和组织公共服务职责。税费改革以后，基层政府主观上的消极行政，客观上财力微弱而无力负担其公共服务职能;综合配套改革后，中央为预防地方截留和挪用转移支付资金，不得不采取“一竿子插到底”的方法进行，而这种“一竿子插到底”的方法极难兼顾各地域的详细化需求，甚至出现
5、政府“出力不讨好”现象;同时也排斥了基层政府参加的主动性、主动性和灵活性，使基层政府在自己所管辖领域“无所作为”，造成基层政府“不想作为”。总而言之，基层政府日渐游离于供给公共服务职责之外。四基层政府“失信”于民和“失信”于上级政府并存。首先，因为之前“汲取型”行政造成基层政府官员在民众心中形象受损，因为民众“路径依靠”式的思维惯性，加上上述消极行政、公共服务缺位、现实中腐败等现实原因存在，基层政府官员在民众心中形象仍没有根本改观，“村里是恶人，乡里是坏人、县里是好人、省里是亲人、中央是恩人”是基层民众的思维常态，这种对官员不信任很自然的移嫁或泛化到政府身上;其次，上级政府对下级政府怎样有效制
6、约仍是实践中的难题，加上基层爆出很多腐败问题和基层政府对上级决议的“扭曲”和“变形”，上级政府对基层政府也“不信任”起来。因中央和上级对基层政府的“失信”，中央和上级政府无法经过、甚至不愿意经过基层政府取得基层信息;基层民众因对基层政府的“失信”，也不愿意、或无法将民意反应给基层政府，而多寄期望经过“越级”上访或将事情“搞大”的很规方法以求得问题的处理。五基层政府“减压阀”或“过滤网”功效减弱，基层社会矛盾“上移”。基层政府充当着社会矛盾“减压阀”或“过滤网”功效，负担着绝大部分基层社会矛盾的预防、化解和调处任务，不但减轻了上级或中央政府的负担，也符合矛盾处理规律。但因为很多原因，基层政府无法
7、、无力或不愿意“搅到”复杂的矛盾冲突当中，甚至任由事态扩大，造成基层矛盾快速向上移(最高抵达中央)。矛盾“上移”，不但带来有限行政资源的巨大浪费，更为严重的是可能造成民众将处理矛盾的期望过多的寄于上级或中央，但因为基层社会矛盾的复杂性，一旦上级或中央的处理结果无法让民众满意的时候，民众很轻易将不满情绪、不信任之感也随之转移到上级政府身上，造成“不信任”的扩散和上移。简而言之，将上级或中央政府推到了社会矛盾的直接对立面、最前沿，对整个行政系统的高效运转和社会对政府的信赖产生巨大负面影响。六基层政府、村级组织和农民间利益链条断裂，相互间失去了激励和监督的自动调整均衡机制。税费改革之前，基层政府和村
8、级组织在“汲取”的同时和农民还存在一定的利益互惠性和依靠性，基层政府村级组织农民间因其利益的相关性和相互依靠性，形成一个“利益链条”;各主体出于对各自利益的关切，一定程度上形成了相互相互牵制、相互约束、自动调整的均衡机制。税费改革以后，基层政府经济上依靠于上级政府，甚至村级组织工作人员的工资和办公经费经过转移支付也吃上了“皇粮”;农民的实惠的取得更多的依靠于国家惠农政策的财政性补助，对基层政府和村级组织的依靠性几乎不存在。于是，基层政府和村级组织和农民间关系日趋淡化，相互间的监督因没有利益相关性而失去动力。二、基层权力“悬浮”之本源一基层政府管理和基层群众自治衔接机制空缺。基层政府是基层社会治
9、理的主体，但离不开基层群众自治力量的有机配合。在中国实践当中，不管是在中国特有的基层社会“乡土人情”的意义上，还是在中国基层民主自治已相当发展的层面上，群众自治力量全部是基层社会治理的主要力量。不管是将这种基层自治力量融入到规范化、常规化、制度化的基层社会治理体系之中，还是将政府管理力量经过有效路径，在合理程度内渗透到基层社会中，很关键的就是要形成有效的基层群众自治和基层政府管理的有效衔接和协调机制。而目前，基层政府和基层群众全部在为基层社会发展和稳定不停“努力”的时候，似乎在两条道上奔走的迹象十分显著。因为二者的脱节，造成二者力量无法形成协力的同时，还可能出现二者不协调、冲突，造成有限治理力
10、量内耗，基层权力“悬浮”就成为一个必定结果。二压力集权型权力运行和基层民主政治发展矛盾。在相当长的时期内中国形成了一个压力集权型的政权体系、权力运行系统及权力运行模式。改革开放以来，中国从制度内外对这种体制进行多方面改革，但因为制度和体制的“路径依靠”性及政治改革的复杂性，这种压力集权型的权力运行状态在一定程度和范围内仍然存在。但改革开放以来30余年的基层群众权利和民主意识的觉醒，催发了基层民主自治的大潮，其最为主要的特点之一就是要实现对人员的任用从由上级决定到由基层群众选举产生，对基层政府考评从由上级检验考评到由基层民主测评决定。当靠“上”、唯“上”的权力和要求权力靠“下”、依“下”的基层民
11、主力量相遇时，即压力集权型权力运行和基层民主发展相矛盾时，基层权力“悬浮”就不足为怪了。三各级政府间利益分配失衡且模糊，权能职责配置失调。因各级政府在其行为逻辑中全部存在自己行政利益的考量，中央和地方关系合理定位的关键就在于各层级政府间权责利益的合理分配。目前因为多方面原因，首先政府间利益和职责分配关系原来就不平衡;首先因政府间利益和职责分配模糊，上级政府多会利用其政治上的强势，经过或明或暗的方法获取权力，同时向下级推移责任。这种单向度的“上收”和“下移”必定引发基层政府权责配置失衡，责任重大而权力有限，造成行动能力不足。最为突出的就是基层政府的财权和事权的严重不匹配，当基层政府因能力不足而无
12、法有效行政时，权力“悬浮”就应运而生了。四基层政府转型不到位，职能定位模糊，基层政府实践中行为迷茫。政府从“管理”到“服务”的当代转型，其前提是要求政府职能的合理定位，尤其是详细微观领域的职能合理定位，只有政府明确知道我应该干什么，不应该干什么后，其行使权力才会有目标而主动有效。但在目前实践中，不但在宏观层面上政府职能定位不明晰，转型不到位，在微观领域的职能定位更是模糊，这种模糊造成基层政府在实践中十分迷茫：首先是旧有行政惯性和现有行政理念的冲突，首先是基层政府的职责范围的合理边界到底在何处还十分模糊;首先要求政府向当代服务型政府转型，首先却不知道转型后政府所应担负何种合理职能;首先基层政府从
13、传统行政领域和职能的退出，首先对新的职能推行还不适应，甚至认识还很模糊。当基层政府对己职能定位认识不足的时候，其权力“悬浮”是必定的。五农村税费改革是权力“悬浮”的导火线。因为基层权力“悬浮”发生在农村税费改革以后，有学者认为是税费改革才引发基层政府财力不足和基层政府失去工作主动性，才造成权力“悬浮”。其实，税费改革及综合配套改革并非是权力“悬浮”的真正原因，恰恰是税费改革触及到农村基层社会长久存在的深层次问题，引燃了隐藏在基层社会里基层权力的矛盾和困境。从社会发展和改革趋势而言，这种矛盾迟早凸显且必需要处理。笔者一样认为，担心乡镇政权权力悬浮，不作为，使得基层治理能力弱化等，是没有必须的，恰
14、恰是重新划分国家行政权力和民众自治权力边界的好时机，权力“悬浮”可能正说明乡村治理不一定非需要设置乡镇政权不可。所以，税费改革揭开了基层权力“悬浮”的大幕，而非内在根本原因。三、农村基层权力“悬浮”的处理路径一合理定位国家和社会关系，选择适合详细国情的基层社会治理模式。国家-社会分析框架为我们思索基层权力“悬浮”问题提供了新的视角，尽管理论界也意识到该框架在应用到中国问题(尤其是中国农村问题)时的不足，但笔者认为，只要将国家社会框架的“实体构建意义”和“解释模式意义”，“含有特定涵义的意义”和“常识性意义”区分开来，此框架对农村基层权力“悬浮”现象仍含有很强的解释力。基层权力“悬浮”在一定意义
15、上表现了国家权力和社会自治性的边界和关系问题。确定国家和社会的关系，选择适合的基层社会治理模式，必需考虑到四个方面的原因：1主体原因，既要考虑权力主体的行政能力水平，也要考虑基层群众的素质和自治能力;2是客体原因，既要考虑基层社会现实状况和现实需求，也要考虑当代民主社会发展趋势和目标;3是制度原因，既要考虑到正式的、显性的制度作用，也要考虑基层社会中大量存在的非正式的、隐性的传统习俗力量;4是环境原因，既要考虑到我国基层社会环境的现实，也要考虑到国外基层社会治理的发展和趋势。二构建基层政府和基层群众的信任和互动机制。基层政府权力只有和基层自治社会力量形成良性互动关系，政府权力才能取得基层社会支
16、持和发展的土壤，才能深入其中而不致“悬浮”。要形成政府权力和自治力量的信任和互动，首先要改革压力集权型权力运行体制，尤其是改革目前用人制度和财政体制，改变基层政府“唯上”“靠上”的权力行使逻辑;首先在加强基层民主基础上有序发展、壮大基层群众自治力量，构建基层群众有序参加的体制和机制。只有如此，才能实现政府权力和群众自治力量的无缝衔接，形成基层社会治理的协力和多元社会治理结构，基层权力才不会遭遇来自基层的不信任、各式各样的阻力而“悬浮”。三理顺各级政府间关系，构建基层政府和上级政府间协调和监督机制。如前述，因为目前中国各级政府全部存在自我扩权和赢利的动机和空间，首先造成权能的“上收”和责任的“下移”;首先造成基层政府和上级政府间关系的非正常化，基层政府在依靠上级的同时也保持着自我利益选择的可能性。理顺各级政府间关系把握两个基础标准：1要确保上级政府对基层政府有足够的、合理的控制力和动员力，以确保政令统一;2要确保基层政府拥有相当的行政权能和一定的自
