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1、 当前北京地区房地产领域突发公共事件治理及政策研究一导论房地产领域发展较快且与居民的日常生活息息相关。随着北京城市化程度的提高，人口数量在城市中的攀升，对城市中的住房需求加大。为了满足不断增长的需求，房地产市场供需旺盛，房地产开发和销售蓬勃发展。在一篇繁荣景象的背后，不时的会出现一些不协调的声音。如2008年3月19日施工人员在建筑工地安全责任事故，又如2009 年央视大楼发生火灾， 消防队员只能人为攀高灭火，面对着三、四十层高的大楼，消防水枪鞭长莫及，灭火效率很低1。这些事件既是某一单位某一行业的单独突发事件，但发生后必然联系各个层面，各个社会环节，例如一场火灾可能就涉及 。因此也可以被看做
2、公共事务。1. 选题的背景及研究意义北京地区作为政治文化中心，经济发展迅速，作为国际大都市与国家的首都，不仅代表着中国先进城市发展的模式与先锋，对其发展中遇到的问题的解决与政策研究也是其他城市的有效借鉴。北京房地产领域不同于其他城市房地产领域，不仅有着其他城市因为人口多、密度高赋予城市房地产领域可能产生突发公共事件的动因，而且其作为各种资源集中的城市，北京具备治理房地产领域突发公共事件的条件，北京是政治与信息中心，又拥有着众多的智库机构，因此可以为房地产领域突发公共事件治理做系统的政策研究。今天我国处于经济与社会转型期，经济的发展在促进资本积累，社会财富增加的同时，也给社会带来了众多的不和谐因
3、素：收入分配差距的加大增加了社会隐形矛盾；地区经济不平衡导致的人口频繁流动；贫困问题仍旧制约着真个社会迈向小康的步伐；失业人口增加，社会就业压力增大；教育、卫生、社保等公共资源不平等导致阶层矛盾突出；腐败问题仍旧严重；能源、资源短缺，生态破坏、环境恶化等等这些不确定的因素都可能导致突发公共事件。而北京作为全国城市的一个缩影，潜藏了城市中的这些不和谐因素，同时作为掌握各种应急手段和能力的中心城市，北京需要能积极应对高效处理大量的应急信息，搞笑的有个各种应急资源，快速的制定各种治理方案和进行决策。北京的房地产领域近年发展迅速，各类突发公共事件是偶然的，但是并不标明是小概率事件，而且房地产领域往往任
4、何一个环节发生突发公共事件都会涉及几个客体甚至群体，因此政府治理与政策的研究应该是常态的。对北京地区房地产领域突发公共事件治理做政策研究有利于：（1） 借鉴北京地区房地产领域应对突发公共事件的措施和方法，对突发公共事件的发生做风险规避和风险控制。对于已知的可能导致恶性突发公共事件，采取风险规避；对无法避免的风险, 在事先要尽可能控制事件发生的可能性和后果。（2）梳理大城市在经济社会转型期，特殊领域突发公共事件发生的状况、特点与原因，并为今后北京类大城市预防此类事件的发生做参考。（3）汲取北京地区房地产领域应对突发公共事件怎样在事后制订预案, 怎样做的基本的人员、财产、资金的部署的经验， 制定本
5、地区的预案，一旦房地产领域突发公共事件, 可以遵照预案迅速解决危机, 节省了最宝贵的时间。（4）最后，事件与简单的政策模型相互结合为了对现实世界能够简化表现形式，简化识别问题的重要性，促进我们对政策的理解，鉴别问题解决的途径重要与不重要的方面，解释政策并评价和预测结果。2.国内外研究概况国外对突发公共事件的研究主要集中在突发公共事件应急管理机制上，比如美国由于911事件，建立了城市危机管理系统（CIMS）,系统以美国国家危机命令指挥系统为模板组建，对各个政府机构在危机处理中的角色和责任进行明确界定，明确规定各种不同类型的危机应当由那些机构负责。日本面对经常发生的火山爆发、地震、热带风暴、海啸等
6、建立了全政府机构统一应对体2。加拿大1988 年成立了应急准备局，使之成为一个独立的公共服务部门，执行和实施应急管理法。荷兰于1988 年在德尔福特技术学院成立了灾害和应急中心，致力于研究、评价、制订计划和进行训练，以提高应对突发公共事件的能力和水平3。针对房地产领域的研究主要集中在房地产泡沫经济上，通过怎样的手段治理房地产价格过快上涨，怎样保持治理政策的相对稳定，避免政策特别是金融政策调整过快过频。将此两个领域结合起来研究的还比较少，原因在于几个方面。一是，国外土地所有权比较清晰。如美国，是国有和私有两类，土地流转的方式主要有两种形式，一种是通过法案，如土地先购权法、宅地法来鼓励拓荒和土地的
7、开发出售国有土地一种是市场自由交易。因此，美国的土地流转制度因制度保障，使得土地在流转过程中能够达到产权边界明晰。不会出现因为土地使用权界定不明或者小产权房问题而导致的房地产群体性突发公共事件。二是，国外因为积极有效的强制性工程担保与保险制度而使工伤意外与豆腐渣工程出现的状况比较少。国外，凡涉及工程建设活动的所有单位，包括业主、建筑师、总承包商、设计或施工等专业承包商、建筑产品制造商、质量检查公司等，均须向担保与保险公司进行强制性投保。担保与保险的内容包括新建、改建或维护工程的结构失效，以及建筑所在场地的破坏，为保证建设工程全寿命期质量的实现提供了经济上的保证。如法国承包商一般要负担相当于工程
8、总造价1.5%4%的保险费，由于担保与保险费率，承包商要考虑的声誉，为了得到优惠的担保与保险费率，承包商必须通过加强质量管理提高声誉，从而保证了工程的质量和安全性4。三是，国外物业管理业管理因为历史悠久，发展完善，因而法制化程度高、物业的所有权与管理权分离、物业管理及收费标准由市场形成。所以很少出现因为缺少法律约束，物业管理市场不规范，物业管理活动中各方主体的权利和义务不清，企业、业主及使用人的合法权益得不到有效的保护而造成的业主集体上访等突发公共事件。也没有因为建管不分而造成的矛盾和问题，业主不知道去找谁解决的突发公共事件5。国内关于突发公共事件研究的角度多集中以下几个方面：一是，在应对突发
9、性公共事件的对策与建议上，如李冰水，齐秀强认为我国应对突发公共事件还存在着观念落后，思想认识不到位，缺乏危机意识，关法律法规不够健全，管理机制不完善，信息管理系统落后，信息公开性和透明度亟待提高等问题6。二是，对突发性公共事件的管理机制上，如华北电力大学的李双辰认为政府应该建立健全政府管理公共突发性事件的法律法规，个人和群体应该转变观念, 提高应对意识, 加强危机教育。健全政府管理公共突发性事件的组织体系。完善社会预警体系建设, 形成高效的预警机制7。三是，对我国城市应对公共突发性事件能力的探讨。比如曾丽娟等人认为我国的城市应对能力应该在健全法律制度，完善应急预案，整合各城市间应急系统，培养公
10、民应急意识和技能，扩大国家保障体系覆盖面8等几个方面进行加强。但是，基于房地产行业的公共突发性事件研究还比较少，仅有几篇文章是有关这一领域的探讨。如王明明在其房地产企业的战略风险与突发事件的应急管理一文中认为，房地产企业的战略风险分为三种类型，第一类是指房地产企业战略管理部门的管理风险，包括战略管理行为人失误的风险和战略管理部门失误的风险; 第二类是指房地产企业其他职能管理部门因风险应对不当而引发并上升为企业的战略风险，即战略管理配套管理失误的风险，包括财务风险、销售风险等; 第三类则是指房地产企业突发事件引起的战略风险。而防范这些风险的做法是在房地产企业建立一套科学合理的应急管理体系来应对不
11、同阶段、不同类别的突发事件，从而能够使突发事件给企业带来的损失降至最低9。这一说法虽然正确，但是比较概括，并不能完全应对房地产领域各类公共突发性事件。其他对房地产领域的突发事件研究多局限于稳定房地产市场价格、房地产行业怎样应对金融危机、房地产行业如何加强信用等问题进行研究与突发公共事件的概念和内涵还有一定的距离。3.研究方法和思路二基本理论与模型1、 突发公共事件与房地产领域突发公共事件根据国家突发公共事件总体应急预案中规定，突发公共事件是指“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。按照不同的分类标准，突发公共事件
12、可以分为 ：自然性突发事件、社会性突发事件（按照成因）；轻度、中度、重度危害（按照危害性）；可预测的、不可预测的（按照可预测性）；可防可控的、不可防不可控的（按照可防可控性）；地方性、区域性或国家性、世界性或国际性（按照影响范围）；自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件（根据发生过程、性质和机理）。突发性公共事件有着突发性、复杂性、破坏性、持续性、可控性、机遇性等几点性质。其中突发性与破坏性是突发公共事件最突出的危害概括。突发公共事件往往是人们对能否发生、什么时间、地点、方式爆发、程度等都是始料未及，难以准确把握。发生后，不仅会导致人员伤亡、财产损失还表现为对社会心理和个人心理造成的破
13、坏性冲击，能够渗透到社会生活的各个层面。 根据有的学者观点认为，“911”事件标志着世界进入了一个突发公共事件的多发期10。因为自从美国911以后，世界上各地的突发事件接连不断，SARS、飓风、地震、海啸、禽流感等等。虽然这一说法有些片面，但是总体上，各国突发性公共事件近年来给各国带来的经济和社会损失却是日渐显著，并且当今的突发公共危机事件多可能引发很多的连锁反应，有着牵连与扩散的特点。 比如2003年的“非典”；波及全球30多个国家和地区，8000多人成为患者，近900人死亡11 。再如2008年华尔街金融危机，不仅限制在美国，而且联动的波及到很多西方国家的经济，仅仅中国GDP的增速，从一季
14、度的10.6%、二季度的10.1%、三季度的9%，到四季度的6.8%， GDP增速五年来首次回到个位数12。 房地产领域是一个涵盖比较大的范围，房地产领域突发公共事件是指从房地产的开发开始到房屋的销售，再到最后的物业管理的整个过程，由某种因素，意外发生的给社会造成严重危害、损失或影响且需要立即处理的负面事件。因此本文将主要限于房屋拆迁、工程建设、房产销售、产权登记以及物业管理几个方面。可以说是经济问题、社会问题，也是政治问题。房地产各个环节上由于信息不对称、产权交易、工程质量等原因都可能产生突发公共事件。房地产领域的突发公共事件可能涉及的程度有轻度的也可能有重度的危害；某一突发公共事件甚至可以
15、波及整个区域和国家。因此房地产领域的公共危机事件必须按照其放生场所和影响范围划分为不同性质的和机理的公共危机事件。首先，在房屋拆迁领域可能发生的公共危机事件有由土地权流转引起的集体民事纠纷；由旧城改造引发的群众上访等。其次，工程建设中可能发生的公共危机事件包括由于工程质量问题导致的楼宇倒塌事件、由于缺少合同建筑施工单位集体拖欠工资问题等；再次，房产销售方面由于欺诈行为与产权交易不合法情况的存在导致的价格非理性上涨冲击居民消费生活水平的公共危机事件；最后，物业管理中服务质量差,有法不依引起的城市社区矛盾等共危机事件。这些共危机事件中，属于可能导致重度危害的共危机事件。属于可防可控的公共危机事件。
16、本文在第二部分中将详细论叙每一种共危机事件的特点和危害2.危机与危机管理理论 学术界基于学科特点对危机的定义有所区别，决策学的角度认为危机就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁, 并且在时间压力和不确定性极高的情况下, 必须对其作出关键性决策的事件13。冲突理论派认为, 危机是冲突的一个方面,，危机是一个小于且含于冲突的概念, 危机本身就是一种特殊的冲突形式14。系统控制论派认为从系统论的角度来看, 危机是一种改变或破坏平衡状态的现象, 也可以视为系统失衡的状态15。损害理论派认为危机是会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件, 这种事件及其后果可能对组织及其员工、产品、服务、资产和声誉造成巨大的损害16。危机管理，是指组织为应付各种危机情境所进行的信息收集、信息分析、问题决策、计划制订、措施制定、化解处理、动态调整、经验总结和自我诊断的全过程。危机管理的目的是变危险为机遇，使之越过陷阱进
