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1、绩效审计案例：中美政府绩效审计比较：基于案例的视角政府绩效审计是指国家审计机关对政府及其部门、其他组织所发生的经济活动进行的经济性、效率性和效果性审查和评价。目前，绩效审计已成为国家审计的主要发展趋向，在欧美发达国家绩效审计一般占政府审计总量的40以上，在美国绩效审计已占政府审计总量的80之多。近年来，中华人民共和国审计署对开展绩效审计十分重视，为了积极推动绩效审计的开展，审计署2003至2007年审计工作发展规划中明确指出：“实现财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计分量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一牛左右。”时至今日，时间已经过半，我国政府绩效审
2、计现状如何，与先进国家相比存在哪些差距，还有哪些需要完善或改进的问题？本文拟通过对中美两国政府审计机关执行的部分绩效审计案例的比较分析，探讨上述问题，以期对我国政府绩效审计工作有所裨益。一、美国政府绩效审计美国最高审计机关GAO在绩效审计方面一直走在世界的前列，其经验对其他国家的审计机关开展绩效审计影响巨大。2004财政年度，美国共进行了66个绩效审计项目，以下是我们从中筛选的三个典型案例。（一）美国政府电子化项目1 背景和缘由。近年来，美国政府采取了一系列措施来提高政府实现电子化的能力。通常这些政府电子化动议并没有直接的拨款，而是依赖于多种资金来源，包括合作机构的货币投入，GAO被要求复核在
3、2003和2004财政年度，机构是否按计划额度投入资金以及投入的及时性。2 目标、范围及方法。审计目标是：（1）审计在2003和2004财政年度联邦机构是否按计划数额对10个依赖这些投入的政府电子化动议进行了投入；（2）审计这些投入的及时性以及在每个财政年度投入迟缓的原因。审计人员在管理者和资金合作机构那里获得详细的资金数据和支持性文件，分析后与一些机构的官员进行了讨论，并且从机构官员那里获得有关差异的解释。审计人员在判断合作机构投入的及时性时，采用的是比较财政年度要求的时间与管理者和资金合作机构签署的正式谅解备；忘录和机构间协议的日期。他们同日寸从机构官员那里获得资金在财政年度投入迟缓的主要
4、原因。3 审计发现。大部分的联邦机构在2003和2004财政年度按初始的计划投入了资金。但是，在2003财政年度10个动议中有6个动议以及在2004年度10个动议中有9个动议并没有按资金计划进行充足的投入。机构对投入小于计划的解释是：（1）类似资源作为资金替代物进行了投入；（2）没有从政府管理预算办公室（OMB）那里获得反映资金计划数额的预算指南；（3）不能获得批准以从其他账户获取资金；（4）在2003财政年度进行了组织重组。4 审计建议。为了避免错误并更好地帮助管理机构获得资金以支持政府电子化动议，审计人员建议OMB的主任应采取措施以使OMB对合作机构的预算指南能正确地反映每个动议的资金计划
5、。5 对审计建议的反馈。审计人员从OMB政府电子化办公室代表那里获得了本报告的口头评论，这些代表一般同意报告内容和建议以及提供的技术评论。（二）合同管理一空军应该在购买空中预警与控制系统（AWACS）时作出改进1 背景。从2001年以来，空军购买副翼和整流罩的价格从1986年最后一次购买以来分别增长了442和354。购买保护罩的价格从2001年9月到2003年9月，单价几乎翻了一番。2 审计缘由和审计目标。2003年3月，GAO收到一份认定，说空军在购买AWACS备件时向波音公司进行了过多的支付。GAO要识别备件的价格增长情况并且确定空军是否获得并评价了充分的信息以保证价格是公平合理的，同时G
6、AO也考察在采购备件的竞争程度。3 范围和方法。审计人员复核了空军的合同文件，并和空军中涉及每项交易的成员进行了讨论，包括订约官员、谈判者以及价格分析师。考虑到通货膨胀因素，审计人员对飞机备件价格进行了调整。为了决定空军订约官员是否获得并评价了足够信息以保证波音公司的价格是公平合理的，同时也为了确定在购买备件时的竞争程度，审计人员与国防部合同管理局（DCMA）代表进行了讨论，并且获得了由DCMA和国防部合同审计局（DCAA）准备的报告和分析。审计人员复核了空军合同文件，和涉及购买备件的订约官员、谈判者和价格分析师进行了讨论，同波音公司的代表进行讨论并参观了波音的生产设施。审计人员在2003年8
7、月到2004年12月间根据公认政府审计准则进行了复核。4 审计结果。审计人员发现空军订约官员没有获得和评价适当的价格信息，而这是在购买备件时获得公平合理价格的基础。而且空军没有充分考虑国防部合同审汁局（DCAA）和国防部合同管理局（DCMA）对这些购买的分析，这些分析显示更低的价格才是合适的。相反，订约官员依靠波音的判断分析来支持波音建议的价格。在认定中提及的对备件的购买都没有通过竞争进厅。根据空军文件，波音是这些备件的唯一提供者。然而DCMA的分析建议副翼的购买可以是竞争性的5 建议。建议国防部长应该指导空军部长：（1）保证订约官员获得并评价可用信息，包括DCAA和DCMA提供的分析，以及其
8、他需要的以获得公平合理价格的数据；（2）如果可行的话，在AWACS备件的购买中，建立一个促进竞争的战略；（3）搞清楚空军获得AWACS图样和技术数据的途径，包括空军和波音公司对数据的权利。国防部评论，同意GAO的建议，并且建立计划以实施这些建议。（三）财政管理在满足不适当付款信息法案要求对面临的挑战1 背景。2001年发布的总统管理议事日程（PMA）把不适当付款领域作为一个可以改进的方向。PMA包括五个政府动议，其中之一是改进财政管理，它把不适当付款作为优先项目。2004年8月，联邦机构把消除不适当付款作为一项具体的方案动议。2 GAO审计的缘由。2004财政年度是联邦机构应2002不适当付款
9、信息法案（1PIA）要求报告不适当付款信息的第一年。在过去几年中增加的报告范围显示，在联邦机构中不适当付款是一个重要且广泛存在的问题。因为众议院对不适当付款问题的关注，要求GAO报告机构在易于进行重大不适当付款的方案和活动方面执行评估要求的程度以及由机构估计的每年的不适当付款额。3 范围和方法。审计人员复核了对于美国合并财政报表重要的35个机构中的29个机构2004财政年度的绩效责任报告，以获得关于法案以及相关的管理与预算制度的执行情况。又复核了相关的机构文件，包括战略计划、机构。业绩计划和报告、机构审计报告以及机构方案合作者的报告等。审计人员完成了2004财政年度70个关键项目的复核，并和机
10、构取得联系搞清楚回复、要求的额外信息并且更新最初的回复。审计工作的依据是美国公认政府审计准则。4 审计结果。作为对新的IPIA要求的遵守，联邦机构总体上在识别易于进行的不适当付款方面取得了进步。在收到报告的29个中有23个对所有的方案和行动进行了风险评估。但尽管有新法案强调的对不适当付款的报告要求，仍有一些机构没有对所有方案进行风险评估。政府的不适当付款的数量仍然未知，除了没有评估所有的项目外，机构并没有准备他们所认定的所有敏感项目的重大不适当付款数额。5 结论。衡量不适当付款以及设计和实施行动以减少或消除它们是不容易的任务。政府降低不适当付款努力的最终成功，部分地取决于各联邦机构持续的勤奋和
11、对完全遵守法案和相关OMB指南的承诺。每个机构、政府、国会对实施法案的认识将决定总体的效果和机构降低不适当付款的水平，并且保证联邦资金有效的使用和用于预期的目的。6 建议。建议政府管理预算办公室（OMB）主任：（1）要求那些没有遵守IPIA要求的机构或没有对所有方案和活动进行风险评估的机构设立时间框架，并且识别在履行风险评估和满足报告要求时需要的资源；（2）建立一个计划以向那些没有执行风险评估或没有满足报告要求的机构提供资源；（3）作为程序的一部分，考虑对于任何OMB认为没有遵守IPIA要求严重的或落后的机构建立惩罚措施的可行性。二、我国政府绩效审计尽管我国目前绩效审计在政府审计总量中所占比重
12、较小，但是在一些经济发展较快的地区，如广东省深圳市、山东省青岛市等，地方政府审计机关已经开始积极地探索我国政府绩效审计的道路，实施了一些有代表性的审计项目，取得了良好的经济效益和社会效益，以下是我们选取三个典型案例。（一）深圳市卫生系统医疗设备采购及大型医疗设备使用和管理情况的绩效审计1 选择项目。在确定审计项目时，首先考虑了它的重要性和实用性。在2002年3月深圳市第三届人民代表大会第三次会议上，代表们对某医院购置价值4000万元的核磁共振设备预算提出质疑，认为目前不必再添置此类设备，这项预算被暂缓安排。这引起了审计局的注意，于是审计局研究决定2002年对市卫生系统医疗设备采购及大型医疗设备
13、使用和管理情况进行绩效审计。审计人员在收集该项审计的背景资料后，经与主管部门商讨，建立了该项绩效审计的考核指标，并编制了取证表格，在此基础上，制定了审计方案。2 实施审计。2002年8月至11月，审计人员对深圳市人民医院等12家市属医院及卫生局的有关事项进行了深入调查。审计组先选点进行制度测试，试用考核指标。根据实际发现的问题，适当修正审计目标和评价标准，调整审计方案，进一步明确审计内容和工作步骤。对审计中确定的重点设备和部门，加强现场观测和实地调查，同时注意与被审计单位的沟通，以各种方式征询他们的意见。现场工作完成后，对审计取得的数据和资料进行汇总、综合和分析，从中找出影响财政资金使用绩效的
14、问题和制度执行上的薄弱环节。经与被审计单位和有关专家交换意见，初步形成审计结果。3 审计结果。（1）财政资金用于购置医疗设备并无明确的目标和规划，基本上是由医院各自申请纳入预算，对申请项目没有建立评价制度，加上财政局同卫生局之间缺乏沟通，财政资金的使用和分配不合理；（2）医疗设备从申请到招标，耗费时间长，一般需要3个月以上的时间，不利于及时满足医院诊断和治疗的需要；（3）大部分医院没有进行设备考核和效益分析，同时主管部门也未制定效益考核的具体办法和指标，对各医院报送资料没能及时统计分析并充分利用；（4）部分大型医疗设备处于闲置或半闲置状态，利用率偏低，重购置、轻管理，对使用效益关注不够。4 审
15、计建议：（1）改变各医院多头申购医疗设备的状况，建立统一的医疗设备申购制度和配置规划；（2）加强卫生系统的信息化建设，建立医疗设备管理数据库；（3）建立医疗设备采购、管理及效益考核的专家评审制度；4）主管部门下达考核指标，严格管理规章，各医院切实做好基础工作；（5）对现存利用效益不高的设备，研究解决办法，统筹安排使用。5 报告结果。被审计单位认为审计结果客观公正，所提建议适当可行，并已采取具体措施改进有关工作；市人大预算委员会对审计局的绩效审计工作给予厂充分肯定。（二）青岛市污水处理厂及其配套工程效益审计1 选择项目。该污水处理厂及其配套项目是青岛市完善城市排污系统的重要组成部分，是1997年市政府重点办好的15件实事之一。该项目概算总投资174亿元，资金来源主要由国债专项和财政投资两部分组成。2 审计目标。从项目建设的“经济性、效率性、效果性”三个方面，对项目的投资效益做出客观评价，分析投资、预算管理体制中存在的缺陷，并提出改进建议，提高资源利用率，提高投资效益。3 审计标准。审计标准的来源主要包括：国家产业政策和行业规划、土地管理、环境
