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1、中国电信“南北拆分”效果何在？北京邮电大学 信息产业政策与发展研究所 阚凯力（2003年2月12日）一年多以前，拆分原中国电信的大争论最终以其“南北拆分”而告终，而新的中国电信与网通集团挂牌也已经九个月。不难看到，时至今日，南北电信在其本地业务的经营与原中国电信毫无区别；而长途干线的“三七开”至今连方案都拿不出来，更不要说互相竞争了。新网通集团的内部整合似乎进展也不大，原网通公司（网通控股）和吉通公司仍然独立经营，与原中国电信北方十省的融合还看不出一点眉目。虽然媒体纷纷报道中国电信和网通集团在对方的领地内建立了各自的“敌后武工队”，而且列出了庞大的投资计划，但是这些资金的投入除了必将引发新一轮
2、的大规模重复建设之外，对消费者能带来什么好处、对发展能有什么促进，还是大成问题。人们不禁要问：这种拆分究竟是否有效？市话的天然垄断性目前的这种状况其实并不令人奇怪，它首先是由市话的天然垄断性决定的。自1998年信息产业部成立以来，我国电信行业经过邮电分营、政企分开、中国电信重组等重大步骤后，到2001年电信行业的竞争格局已初步形成，但离实现公平有效竞争还相距甚远。一方面，原来中国电信对整个电信行业独家垄断的局面已一去不复返，除了市话业务以外，所有其它电信业务都引入了竞争，极大地促进了发展。但是另一方面，中国电信仍垄断着我国的几乎全部市话业务。市话在世界各国都具有共同的特点：第一，它是所有电信业
3、务的必经之路，没有任何一项电信业务能够离开市话，因此被称为“电信基础设施的基础设施”。第二，它具有很强的天然垄断性。这种天然垄断性就象自来水一样，用户即使对自来水公司的服务不满意，也几乎没有用户愿意另外一家公司在自己家里铺设第二条自来水管道。同时，政府管制下的自来水价格和用户相对固定的用水量，即使用户接受第二根自来水管道，卖水的收入也不足以同时支撑两个自来水公司。市话与自来水完全相同，由交换机到千家万户的用户线（电信网中的“最后一公里”）为市话公司牢牢地锁定了用户，一旦接通就很难转移到竞争者那里去，同样形成了很强的天然垄断性。更何况用户线是整个电信网中的最大投资，重复建设的成本太高，远远超出竞
4、争者的财务能力。这些理由就决定了市话网的天然垄断性。几年前中国联通在天津、重庆、成都开展市话业务，即使互联互通问题解决了也很难得到发展；而美国1996年新电信法的核心是在市话引入竞争，但事隔六年后仍然一筹莫展。因此世界电信业普遍认为，美国1996年的电信法是失败的，连美国联邦通信委员会（FCC）主席在2001年11月也不得不提出要对电信法进行反省。不仅如此，尽管许多国家在美国之后也提出了打破市话垄断的目标，但是到目前为止在全世界都没有一个能够在市话领域有效地引入竞争。实践是检验真理的唯一标准，所有这些事实都充分证明了一点：在目前的经济技术条件下，市话的天然垄断性仍然难以打破。由此可见，尽管“横
5、拆”方案的目的是通过“电信网通互相进入”在市话领域引入竞争，但是其可行性几乎为零。更重要的是，即使双方在行政命令的驱使下强行互相进入，对消费者带来的社会收益将大大小于由大规模重复建设所造成的社会成本。也就是说，消费者将不会愿意支付竞争者的投入，必将使其因严重亏损而终止竞争。市话的垄断延伸是电信业有效竞争的主要障碍正是因为市话具有很强的天然垄断性，所以许多国家把市话与自来水、管道煤气、电力输配电、电缆电视等行业一并列入公用事业管理。政府对公用事业的管制一般有三点：一、政府承认业内公司的天然垄断性，并在城市规划、协调发展等方面予以保护；二、对其价格严格控制，防止公司利用垄断地位牟取暴利；三、对公司
6、的经营范围严格限制，只允许它按照规定经营所授权的垄断性业务，绝对禁止它们经营任何其它可以引入竞争的业务，即严格禁止公用事业公司向其它业务领域的“垄断延伸”。例如，如果允许自来水公司兼营洗衣粉或纯净水，它就可以用种种手段挤垮任何竞争对手，在这些行业迅速地建立垄断。但是，目前我国电信行业的最大问题就是，在中国电信垄断市话的同时经营多种竞争性业务，并由此利用自己在市话上的优势大搞不公平竞争，进行垄断延伸。例如，1999年我国引入了IP ，并由此成功地打破了中国电信对国际国内长途 的垄断。当时，中国电信对IP 的态度是非常消极的，在1999年底的业务量和通话质量都排在最后。但IP 一旦在我国全面推开，
7、中国电信立即转变策略，仅用一年就占到了市场份额的三分之二，把其它电信企业挤得叫苦连天。其中的秘诀就是因为所有长话都必须通过市话，而中国电信在与市话的接口上卡了别人的“脖子”，使其它公司的IP 总打不通，反过来还宣传自己的 （无论真假IP）“一打就通”。又例如，寻呼一直是我国电信业中竞争比较充分的业务。但在寻呼划归中国联通以后，一些地区的电信公司又搞起了寻呼，而且价格低得惊人，甚至一年只收20元的服务费。其关键就是寻呼必须使用市话，市话公司的寻呼即使免费，多收的市话费也足够了（所增加的话务量完全不增加其成本）。这样，其它寻呼企业完全无法与之竞争，甚至纷纷倒闭。再例如，在许多地区广为流行的“小灵通
8、”，基站成本很低，主要的成本是它必须使用大量地面电路连接相距间隔仅有一百多米的大量基站。因此，在目前小灵通的资费水平下，如果它与中国移动、中国联通同样租用中国电信的地面电路，这种在国外早已淘汰的技术将会立即破产。但是对于各地的市话公司来讲，所有电路都是免费的，所以使移动通信很难与之竞争，在一些小灵通蔓延的地区移动通信业务甚至出现了负增长。还例如，几年前我国还有一些与中国电信竞争的因特网接入服务商（ISP），但它们每月要把自己全部收入的90以上交给各地的电信公司租用电路。而中国电信的ChinaNet所使用的电路却完全免费，在运营成本上真是天差地别。不仅如此，中国电信往往对其它ISP租用电路百般“
9、揉搓”，使它们即使出高价也用不到电路；同时，自己在成本很低的基础上对用户大量免费赠送上网机时，每月高达30甚至100小时。在这种双重压迫之下，难怪瀛海威等经营者在1997年前后纷纷倒闭，中国电信从此对竞争性的因特网业务形成了垄断。由此可见，中国电信对市话的天然垄断已经全面延伸到了包括长途、移动、寻呼、数据等各种竞争性电信业务，这就是我国电信行业不能形成有效竞争的根本原因。如果不制止这种垄断延伸，中国电信的垄断将很可能在许多业务中“复辟”，葬送我国初步形成的电信竞争局面。为此，唯一的办法就是把原中国电信的市话剥离出来，按照公用事业管理：一方面承认并保护市话的天然垄断性，通过种种政策继续保护并促进
10、其发展；另一方面除市话的基本通话业务以外，严格禁止它经营任何其它业务（即禁止自来水公司卖洗衣粉），防止它进行任何形式的垄断延伸。由此可见，目前的这种“横拆”方案，无非是把一个中国电信变成了两个，各自继续在自己的“领地”内大搞垄断延伸。更何况，对于对方的全国性业务，双方都会拿出以前对付联通、网通和铁通的种种手段进行“揉搓”。所以在横拆之后，我国市话业务以外的竞争性业务的服务水平将比以前有所下降，而不是提高。如此说来，“横拆”对于建立一个公平有效的竞争环境没有丝毫积极作用。原中国电信持续发展的关键是打破分散经营熟悉中国电信基本情况的人都知道，中国电信其实不是一个企业，而是三十多个省级公司的“联合体
11、”。它们不但各自是独立的法人，而且各自独立核算，各有其自己的经济利益。难怪一些同志开玩笑说，中国电信不过是“周朝天子”、“联合国秘书长”。在80年代，我国经济体制改革的基本作法是调动各地的地方积极性，电信部门也实行了中央、地方、企业、个人的“四个一起上”，对推动当时的电信事业发展起到了很大的作用。但是，在市话等地方性业务下放的同时，所有的全国性业务也随之下放了。在全国性业务规模很小的当时，这个问题并不突出，但在二十年后的今天，这种全国性业务也在各省分散经营的体制，已经成为中国电信持续发展的重大障碍。例如，在世界各国的预付长途 卡业务都已成为促进长途业务发展的一个有力措施。但是，中国电信号称“全
12、国通用”的 卡并不能在全国通用，不但严重地限制了它的发展，而且造成了大量的用户投诉甚至法院纠纷。其中的原因就是：如果用户在广东买了卡拿到北京使用，广东电信收了钱但没有成本，而北京电信在付出全部成本和劳务之后却收不到钱，当然很不情愿。更有甚者，有些地方电信在完不成任务时，把成箱成车的 卡拿到其它地区折价出售，因为自己反正只拿钱而没有成本。这种以邻为壑的行为迫使本地销售的 卡必须与外来的这种“无成本” 卡竞争，严重地扰乱了市场，并进一步促使各省的电信公司纷纷高筑壁垒，严格限制外地出售的“全国通用” 卡在本地使用，从而在全国范围内严重地影响了 卡业务的发展。又例如，长途被叫付费业务（800业务）可以
13、帮助各种企业促销并加强与客户的联系（例如旅游业和各种企业的用户服务），因为用量很大，所以在各国都是促进长途业务发展的有效手段。但是在我国，在中国电信各省“诸侯割据” 的形势下，800业务也不得不在全国搞了几个。这样，如果北京电信在当地大力推广800业务，告诉消费者可以免费打长途在外地订旅馆、买飞机票，被叫异地付费的结果是话费都被别的电信公司拿走了，自己连广告费都收不回来，当然就没有积极性。全国各地的电信公司都这样，800业务在我国当然就发展不起来了。再例如，随着我国各种大型企业和机构的信息化，它们急需建立自己遍及多个省市以至全国范围的专用网，最合理的方式就是租用中国电信的电路组建虚拟专网（VP
14、N）。但是，中国电信在“诸侯割据”的形势下却很难提供这种服务，原因就是很难对各省电信公司的利益进行协调，仅仅牵涉到三五个省的网络方案就需要协调半年以上。这种状况迫使用户要么另找其它运营商，要么自己重复建设，而中国电信也就在通信能力完全有余的情况下损失了大量的用户。诸如此类的实例不胜枚举。必须指出，这种全国性业务分散经营的体制在全世界绝无仅有，即使美国的AT&T在1984年解体前也是把全国性业务集中在总部统一经营。因此，尽管早在邮电部时期就已意识到这个问题亟待解决，但是解决它必将触及各省电信的利益，长期以来就是一个“老大难”。近年中国电信的收入增长速度明显下降，这一方面是因为长话竞争的结果使资费
15、下降，另一方面是因为市话日趋饱和、单机的平均收入也在下降，这两种收入的下降是完全正常的。但是，全国性增值业务本来可以充分发挥中国电信的优势，成为其业务的新的增长点，却被这种分散经营、利益主体多元化的体制封杀了。由此可见，阻碍中国电信持续发展的主要障碍就是这种全国性业务分散经营的管理体制。因此，解决问题的唯一方法同样是把中国电信的市话剥离出去，从而使它的全国性业务集中到新的中国电信统一经营，只有这才是中国电信持续发展的唯一出路。与此相反，目前的这个“横拆”方案不但不能解决中国电信全国性业务的分散经营问题，反而使这种分散通过南北分家更加严重而且固化了，使全国性业务的开展比以前更加困难。更严重的是，
16、在“横拆”之后如果真的组建所谓“全方位电信集团”，就将使市话的垄断延伸扩大到“大灵通”（移动通信业务）。这将使目前竞争环境相对较好的移动通信领域重新陷入严重的不公平竞争，是2000年移动通信由中国电信分拆的后退，必将对我国正在蓬勃发展的移动通信事业造成极大的危害。综上所述，在2001年确定方案、去年开始执行的原中国电信“横拆”方案是百害而无一利。它不但不能促进我国电信领域的公平有效竞争、对消费者带来好处，而且正在引发新一轮的大规模重复建设、严重阻碍我国电信事业的健康发展。实践是检验真理的唯一标准。这一方案的危害性已经并将越来越充分地暴露出来，是否对其进行纠正、以什么方式纠正、什么时间纠正，历史将作出回答。
