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1、民族自治地方立法现状及问题思考以四川甘孜藏族自治州为例廖钰 【摘要】民族地方立法是我国社会主义法律体系的重要组成部分。近几年对藏族地区的民族立法引起了广泛的关注，本文以四川甘孜藏族自治州为例，通过对民族自治地方的立法现状的梳理，分析立法工作存在的问题，充分使用民族地方立法“变通权”，弥补当地立法的空白，建立健全少数民族地区自治立法体系，促进民族地区政治、经济、社会、文化和生态文明建设提供有力的法治保障。 【关键词】民族自治地方；民族立法；甘孜藏族；甘孜州的民族自治地方立法这几十年来虽然取得了一定的成绩，积累了一定的经验和做法，但是在新时代新形势新背景新任务下，对立法工作有了新的要求，还存在不少
2、困难和问题。因此，本文以甘孜藏族自治州为例，深入分析民族自治地方立法现状及存在的困难和问题，为更好的强化民族自治地方立法、推进民族区域自治提出一些建议。 一、甘孜藏族自治州立法基本情况 甘孜藏族自治州（简称甘孜州）位于四川省西部，青藏高原东南缘，是新中国成立的第一个专区级自治州,总面积万平方公里，辖18个县（市）、325个乡（镇），常住人口116万人，其中藏族占80.4%，总面积15.3万平方公里。全州辖康定、泸定、丹巴、九龙、雅江、道孚、炉霍、甘孜、新龙、德格、白玉、石渠、色达、理塘、巴塘、乡城、稻城、得荣18个县（市），325个乡（镇），2679个行政村。 甘孜藏族自治州人民政府网甘孜州自
3、成立以来，共制定自治条例1部，单行条例9部，逐步形成了以自治条例为主、单行条例为辅的地方民族法制体系。具体立法情况如下：法规名称法规性质施行时间备注1甘孜藏族自治州自治条例自治条例1986年7月12日2006年3月31日修订2甘孜藏族自治州矿产资源管理条例单行条例1995年10月19日1999年6月1日修订3甘孜藏族自治州藏族语言文字使用条例单行条例 1998年4月6日4甘孜藏族自治州草原管理条例单行条例 2010年5月1日2001年9月22日由四川省第九届人大常委会批准公布的甘孜藏族自治州实施四川省中华人民共和国草原法实施细则的补充规定同时废止。5甘孜藏族自治州藏传佛教事务条例单行条例 20
4、11年12月1日6甘孜藏族自治州义务教育条例单行条例2012年6月1日7甘孜藏族自治州非物质文化遗产条例单行条例2013年8月1日8甘孜藏族自治州突发事件应对条例单行条例2014年7月1日9甘孜藏族自治州民族团结进步条例单行条例2016年8月1日10甘孜藏族自治州生态环境保护条例单行条例2018年2月1日网上暂时未找到条款二、甘孜藏族自治州民族立法的特点和主要做法四川省甘孜藏族自治州根据我国宪法、民族区域自治法和立法法等法律法规的有关规定，立足该州具体情况和社会发展现实，积极探索和实践民族自治地方立法的有效途径和方式，努力促进民族区域自治制度的发展和落实。（一）加强经济社会发展，推进环境资源保
5、护甘孜藏族自治州立足于推动地方经济社会发展、立足于改革创新、立足于促进和保障民族地区和少数民族各项权利，积极推进经济环境领域的立法。在甘孜藏族自治州自治条例第五章专章规定自治州的经济建设和环境保护，确立了以发展生态经济为重点，实行资源有偿使用制，明确了资源实行先保护后开发、先规划后建设的方针，招商引资，鼓励州内外各种经济组织和个人投资开发。自治州加强环境保护，保持自然生态平衡，周内的土地、森林、矿藏、水流、草原、山岭、湿地和珍稀动物植物等自然资源十分丰富，需要依法进行统一管理和保护，于1995年制定了甘孜藏族自治州矿产资源管理条例，这是该州在1986年制定实施自治条例后出台的第一步单行条例，足
6、以见得该州对矿产资源管理和保护的重视，该条例规定了矿产资源的所有权归属问题、管理机构和职责、资源勘查开采的监督管理以及奖励与惩罚措施等，对于自治州内的矿产资源保护起到了最基本的保护和重视。草场资源是甘孜州十分重要的优势资源，据州农牧局相关负责人介绍，该州是全国川西北牧区的重要组成部分和四川省十分重要的草原生态保护区；全州共有天然草原1.42亿亩，占全州面积的61.65%、全省草原面积的46.5%和川西北牧区草原面积的58%。但是，受自然、地理、历史和人为活动等多重因素的影响，该州草原保护工作依旧形势严峻，草原生态系统整体仍然脆弱、资源承载压力大、草原管理队伍建设乏力、草原违法案件和草原自然、生
7、物灾害频发等情况仍然没有根本改变。 让草原更绿让生活更美我州草原生态保护与建设工作速写，甘孜日报2017年11月22日。因此为了保护、建设和合理利用草原，维护和改善生态环境，确保草原资源永续利用，促进畜牧业经济可持续发展，提高农牧民生活水平，于2010年制定施行了甘孜藏族自治州草原管理条例，该条例对于改善在草地资源开发利用中“重开发、轻保护；重利用、轻管理；重短期效益、轻生态效益”的现象，改善牲畜出栏率低、草原超载过牧现象、草原板结、沙化、鼠虫害化、草原整体退化现象有显著的成效。近年来，州政府在该条例的指导下，实行了一系列行之有效的措施，例如草原生态补奖政策、退牧还草工程、草原防灾减灾体系建设
8、、基本草原划定和草原清查工作以及草原执法监管等，取得了很大的成效。而为了合理开发利用这些丰富的自然资源，进一步保护和改善生态环境，必须要守住发展和生态这两条底线，用好文化和生态两个宝贝，促进人与自然和谐相处，实现经济社会可持续发展，甘孜藏族自治州也深刻的意识到环境保护和经济发展的关系，积极地将生态环境保护和利用纳入法制轨道，于2018年2月1日制定施行了甘孜藏族自治州生态环境保护条例，该条例是该州第一部有关生态文明的地方性法律，明确了自然保护区保护管理和森林、草原、绿地、生物多样性生态保护、农牧业生产、交通设施建设、水资源开发、矿产资源开发、旅游资源开发等方面的重点工作，在理念、制度、保障措施
9、等方面都有重大突破和创新，增强了法律的可执行性和可操作性。该条例的出台，对推进该州生态文明建设，改善城乡人居环境，建设美丽生态和谐小康甘孜具有重要意义。而在大力发展经济建设和环境资源保护的同时，有可能会造成地质灾害、气候灾害、森林火灾等自然灾害，交通运输事故、环境污染与生态破坏事件等事故灾难，动物疫情等公共卫生事件和群体性社会事件，因此做好相关的预警措施和应对机制也是十分重要的。该州于2014年颁布施行了甘孜藏族自治州突发事件应对条例，对于突发事件，该条例认为是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。突发事件范围广
10、泛，形式多样，且影响巨大，容易造成破坏性和群体性事件，因此从法律制度上规范突发事件应对活动，预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，规范突发事件应对活动，提高政府应急处置能力，保护人民生命财产安全，维护国家安全、社会稳定、公共安全和环境安全是十分必要的。（二）重视教育和本民族文化保护及发展甘孜藏族自治州在重视经济发展的同时，也非常重视本州的教育文化的发展。文化是一个民族的精神支柱，而语言和文字就是支撑这根支柱的基石，通过语言和文字的传播和继承，不断培养和传承本民族特有文化。该州于1998年颁布施行了甘孜藏族自治州藏族语言文字使用条例，明确了藏族使用藏语文的权力和自由，
11、这也是坚持语言文字平等原则，以及保障各少数民族公民在政治、经济、文化等一切社会活动中使用和发展本民族语言文字的自由。该条例中规定了奖励与惩处条文，对于积极学习和有效使用藏、汉两种语言文字进行工作并取得显著成效的国家机关和企事业单位的工作人员进行表彰和奖励，对违反的单位和个人，由有关机关给予批评教育并责令限期改正。这种明确的将奖惩措施写进条例中，不仅能够很好的鼓励大家对于少数民族语言文字的保护和使用，也可以很好的调动广大汉族干部和群众学习少数民族的语言文字，不仅可以使工作效率提高，更可以使各民族更好的进行经济、文化的交流，加深互相的了解，减少因为语言文字交流障碍而造成的不理解和冲突，这也在另一个
12、层面间接的形成不同民族间的文化认同。藏语言和文字的广泛使用，也为藏区的教育提供了帮助。该州于2012年颁布施行了甘孜藏族自治州义务教育条例，该条例为保障少数民族儿童、少年平等的接受义务教育提供了法律保障。条例规定了凡事年满六周岁的儿童，都应该进入学校接受并完成义务教育。条例对学生、学校、教师的基本权利和义务都进行了详细的规定，并对于寄宿制教育和双语教学都结合民族地区的特点进行了调整，对于违反义务教育相关规定的，也进行了明确的惩罚措施。保障少数民族地区的义务教育，不仅是公民受教育的权利，是本民族学习民族语言和文化知识的权利，更是为维护各民族的相互交流、共同发展提供了前期基础和准备。语言文字、义务
13、教育都是一个民族继承、发展、弘扬本民族优秀民族民间传统文化的途径。甘孜藏族自治州是一个藏、汉、彝、羌、回等民族聚居，以藏族为主体的民族自治州。保护和发展非物质文化遗产，对于培育和弘扬民族精神，增强各族人民的凝聚力和向心力，维护国家统一和民族团结，推动经济发展、社会进步和全面建设小康社会，具有重大的历史意义和现实意义。该州早在甘孜藏族自治州自治条例中就提出了要贯彻执行“百花齐放、百家争鸣”的方针，发展和繁荣具有民族特点和民族风格的文学、艺术、新闻、出版、电影、广播、电视等文化事业，不断丰富人民群众的文化事业。经过了二十几年，该州在非物质文化遗产保护和发展中做了许多工作，也取得了一定的成效，但由于
14、认识不足、重视不够、保护机制不完备、缺乏法制保障等诸多原因，该州非物质文化遗产保护和发展面临着十分严峻的形势。因此为了更好的贯彻实施，该州于2013年颁布施行了甘孜藏族自治州非物质文化遗产条例，对于非物质文化遗产，该条例定义为各民族人民世代相传并视为其日常生活重要组成部分的各种传统文化表现形式，以及与传统文化表现形式相关的实物、场所和文化空间。非物质文化遗产的形式多样，内容丰富，加强该州非物质文化遗产保护，不仅能够及时抢救和有效保护民族民间传统文化，发挥非物质文化遗产在该州社会主义物质文明和精神文明建设中的作用，更能够增强民族团结，促进经济、社会发展，增进甘孜州与国内乃至国际的文化联系和经济交
15、流，实现民族文化大发展大繁荣。（三）保障宗教信仰自由，促进民族团结藏传佛教在该州具有历史悠久、影响深远、分布广、寺多僧众的显著特点，全州经政府批准开放和依法登记的藏传佛教活动场所有500多座，宁玛、萨迦、格鲁、噶举以及苯波五大教派俱全，有藏传佛教僧尼50000余人。随着社会的发展，藏传佛教管理日益呈现出许多新情况、新特点，为维护藏传佛教和睦与社会和谐，依法管理藏传佛教事务，保障藏传佛教活动场所、僧尼和信教公民的合法权益，引导藏传佛教与社会主义社会相适应，该州于2011年颁布施行了甘孜藏族自治州藏传佛教事务条例，该条例对于宗教信仰自由、佛教协会、寺院、僧尼、佛事活动、佛教财产、藏传佛教出版物、佛教涉外事务、政府职责和法律责任等都作了详细规定。该条例的出台，对于全面贯彻党的宗教信仰政策，依法管理藏传佛教事务，坚持独立自主自办原则，积极引导藏传佛教与社会主义社会相适应，保护合法、制止非法、抵御渗透、打击犯罪，对藏传佛教事务进行深入、长期有效管理，保持宗教政策的连续性，维护民族团结、社会和谐稳定都有着重要的意义。因此，为了更好的维护民族团结，全面推进民族团结进步事业，巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展，该州于2016年颁布施行了甘孜
