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1、关于本市旧区改造专项工作监督调研报告 XX省人大城市建设环境保护委员会 旧区改造是一项重大的民生工程。市委、市政府历来高度重视,持续投入巨大的人力、财力、物力推进旧改工作。自上世纪90年代以来,通过推进“35”危棚简屋改造、“十五”新一轮旧区改造和“十一五”成片二级旧里以下房屋改造,全市约有4万户家庭告别简陋的旧房，迁入设施齐全、环境良好的新居。在市民居住条件大幅改善的同时，城市面貌也明显改观，城市功能与空间布局得到显著提升和优化。 本市旧区改造工作卓有成效，但同时困难不小，压力也很大。截至202X年底,中心XX县区尚有成片二级旧里以下房屋5多万平方米，零星二级旧里以下房屋0多万平方米；XX县
2、区城镇有棚户简屋400多万平方米，“城中村”3多万平方米。这些待改造地块的居住环境恶劣,市政设施落后,安全隐患丛生，社会管理难度极大,与周边高楼大厦形成鲜明对比,群众期盼尽快改造。今年市人代会期间，来自杨浦、虹口、闸北、黄浦等四个代表团的148位市人大代表联名提出4份议案,要求加快完成本市旧区改造目标，造福于民。还有不少代表从不同角度提出书面意见,为旧区改造工作出谋划策。旧区改造工作受到各方面前所未有的关注。 市人大常委会积极回应代表和市民的呼声，将本市旧区改造工作列为今年的重点监督项目。为配合做好监督审议工作，城建环保委自月底起认真开展相关调研工作。监督调研主要分三个阶段进行。一是调研准备阶
3、段。2月底,结合代表议案处理工作，与市政府相关部门进行沟通，了解旧改工作基本情况,拟定监督调研方案,成立了调研组。3月21日,薛潮副主任召开代表议案处理暨专项监督工作启动会,并听取了旧改工作总体情况汇报。二是集中调研阶段。4月至5月,调研组分别赴黄浦、虹口、杨浦、闸北、普陀、浦东、金山等区调研,实地了解部分旧改地块的进展情况和遇到的新情况、新问题，听取各方面的意见和建议。调研过程邀请议案领衔代表全程参加。调研中将各区反映的问题和建议梳理后，与市建交委、市房管局等部门逐一进行专题研究;对旧区改造中涉法涉诉问题，与市二中院和部分区法院进行了研究探讨。6月底月初,又召开两次专 1题座谈会,进一步听取
4、代表的意见建议,集思广益推进旧改工作。此外，还委托各区（县)人大常委会城建环保工委结合本区(县)实际情况同步开展调研。三是形成报告阶段。在深入调研基础上，于月下旬形成调研报告初稿，7月上旬提交委员会会议讨论，修改后形成最终报告。 常委会领导对上述监督调研工作高度重视，殷一璀主任亲自参加调研并听取工作汇报；薛潮副主任全程参与监督调研工作,并对推进工作提出了明确要求。 一、本市旧区改造工作的基本情况 近年来,市、区两级政府围绕“十二五”规划确定的改造中心XX县区50万平方米成片二级旧里以下房屋,启动XX县区棚户简屋改造试点并逐步推开的目标任务,不断开拓创新,做了大量工作。 (一）组织保障工作坚强有
5、力 领导重视、组织有力，是推动旧区改造工作顺利开展的重要因素。20X年,市政府成立了旧区改造工作领导小组,市长和分管副市长分别担任组长和副组长,领导小组下设办公室，由市政府分管副秘书长担任主任,加强统筹协调。各区也都成立领导小组,由区委书记或区长担任组长,加强人员配备、资金筹措、制度保障等方面工作，举全区之力推进旧区改造。街道、居委会积极发挥作用,协调化解各类矛盾和纠纷。各级法院积极开展审查裁定和司法化解工作,全力支持推进旧改。与此同时,各区积极加强旧改工作队伍建设,着力提高一线工作同志化解矛盾、推进工作的能力水平，有的区还将旧区改造和房屋征收部门作为干部挂职锻炼基地,将年轻干部充实到旧改一线
6、，优化队伍结构。 （二)制度措施不断创新完善 科学、规范的工作机制是旧区改造顺利推进的重要保障。近几年来,本市在旧区改造的政策法规和制度体系建设上实现了两个重大创新。一是202X年起，市政府探索实施了“数砖头加套型保底”、“旧区改造事前征询制”等工作机制，补偿标准从“数人头”到“数砖头”，使旧改补偿更加公平合理;项目启动采用“二次征询”制度，通过充分发扬民主,尊重民意表达,促成居民和政府部门在改造意愿、补偿方案等主要问题上达成共识。通过在60多个地块的具体实践，已经形成了一套比较成熟的做法。二是国有土地上房屋征收与补偿条例出台后，在及时调整旧区改造政策的同时，积极创新做法,在较短时间内平稳实现
7、了2由拆迁制度向征收制度的转变。各区(县）房管部门均设立了房屋征收事务中心,在全市共组建了35家房屋征收事务所。同时,进一步强调和落实“阳光征收”，努力做到过程全透明、结果全公开、政策前后一致,确保征收补偿公平、公正,提高旧改工作的公信力。通过设立公告栏、电子触摸屏，推行电子协议等，实现征收工作全过程公开,接受居民监督。同时，邀请人大代表、政协委员、律师等对旧改征收工作进行外部监督。 (三）筹措资金加大支持力度 资金是旧区改造工作最大的制约因素,为努力保障旧改资金供应，市政府有关部门积极开展协调,多措并举。02X年起,市、区政府设立旧改专项基金,对杨浦、闸北、虹口、普陀、黄浦等旧改任务较重的5
8、个区以财力支持和政策倾斜,按市、区投入资金比例64（X县区为55)的合作方式共同推进。20202X年，市级旧改资金共筹集297.5亿元,支出283.15亿元；引入地产集团等国有大集团对口5个重点区的旧区改造工作,缓解区政府资金压力。积极协调国家有关部委和金融机构争取政策支持，目前8家企业获批发行总额9亿元的企业债券参与保障性住房建设,大部分房源用于旧改的动迁安置;试点利用公积金结余资金贷款支持保障性住房（包括旧区改造就近安置房)建设，202X0X年共提供123亿元贷款；与国家开发银行上海分行合作,今后三年将安排不低于100亿元规模的贷款用于旧区改造工作。在抓资金筹措的同时，对改造地块一律免收各
9、项行政事业性收费和政府基金。 （四）强化安置房及配套建设 安置房源是推进旧区改造进程的重要因素。本市将动迁安置房作为“四位一体”住房保障制度的重要组成部分,市、区两级政府依托大型居住社区建设等途径积极筹措房源，全力确保动迁安置现房的供应。“十二五”期间，计划新开工建设安置房20万平方米共计0万套,供应250万平方米。2202X年,市属动迁安置房共安排供应1.万套，202年计划安排房源约9万套。同时,加强建房单位和用房单位的对接，提高动迁居民的接受度和房源使用率。各区也尽力挖潜，积极筹措房源2万多套。 针对大型居住社区入住居民反响强烈的配套设施不全、社会管理缺位等问题，不断完善公共设施建设,协调
10、引入教育、卫生、商业等资源，增加社区公交3线路,满足入住居民的基本生活需求。进一步加强大型居住社区的警力、综合执法力量的配置,提高市级财力对社区服务机构的补贴，完善市对区（县)、区(县)对乡镇的财政转移支付制度，安排市级专项资金97亿元,用于大型居住社区的外围市政配套建设，目前已拨付了5.1亿元。 二、旧区改造面临的主要难点问题 本市旧区改造在取得明显成绩的同时，也面临不少困难。对照“十二五”规划设定的完成改造二级旧里以下房屋350万平方米的目标任务,目前时间已经过半,但进度与完成目标任务差距较远。中心XX县区剩余旧改地块大都是难啃的“硬骨头”,改造难度越来越大，尚需付出艰巨努力。影响本市旧改
11、进程的难点问题主要表现在以下几方面。 （一）旧改资金缺口较大 根据“十二五”旧区改造规划，22X202X年，需要投入资金210余亿元。虽然市级旧区改造专项基金加大了对重点区的资金支持力度，但要完成“十二五”规划确定的旧区改造任务，仍存在较大的资金缺口,各区普遍表示压力重重。一是资金来源较为狭窄。除了市、区两级政府的财政投入外,主要依靠银行贷款。一些旧改任务重的区，每年要安排30亿元左右资金用于贷款的还本付息,有的区政府债务率已超过12%。在吸引社会资金方面,本市虽于02X年就出台政策鼓励社会资金参与旧区改造，并积极探索有品牌、有实力、有经验的大企业参与旧改的途径，但由于国家土地管理政策的限制以
12、及旧区改造模式相对单一等因素，在实际操作中，实行征收政策后社会资金参与旧区改造缺乏有效机制。目前本市虽在研究保险资金参与旧区改造的政策措施,但尚处于方案完善阶段。二是资金运作未能形成良性循环。国有土地上房屋征收与补偿条例出台后,本市旧改地块采取拆建分离、土地储备的方式,旧改地块必须在房屋征收工作完成后以净地实施出让,政府无法先取得出让金再用于征收和补偿，而是先要拿出0%左右的自有资金方能启动旧改项目，同时，动迁安置房源也需由政府先行垫资。另外，由于中心XX县区剩余旧改地块密度大、动迁安置房价上涨、基地收尾慢等因素，部分旧改地块成本倒挂幅度较大，加上一些旧改地块出于区域功能布局、招商引资或市场定
13、价等考虑,未能及时出让，使得改造资金出现难以为继的危险。 (二）安置成本逐年走高 近年来旧改安置成本逐年走高趋势明显,除了地价、房价、物价上涨带来的刚性增长外,安置成本难以控制的主要原因还有:一是各区掌握的奖励项目和标准各有不同，有的地块为追求签约率,随意增设奖励项目,提高奖励标准;二是区与区之间、不同地块之间往往会参照已经操作过的奖励补偿标准,结果互相攀比，水涨船高，安置成本也被不断推高；三是有的区在地块大部分协议生效后,急于求成，对剩余15或者极少数户居民采取“放”的方式，导致部分先签约居民“倒反水”。同时,一些单位工作做得不到位、不细致,导致部分居民不理解、不配合；一些新闻媒体对居民拿到
14、巨额补偿的片面报道,也产生了一定负面影响。 （三)适配房源仍显不足 近年来,市、区两级政府积极推进动迁安置房建设、供应工作，规划、建设了一批大型居住社区,但离居民的需求还有一定差距。一是房源普遍较远。中心XX县区由于土地资源紧缺,可供用于安置房建设的土地数量越来越少，需求最为旺盛的就近安置房源严重不足。现有的安置房源大多地处X县区,位置普遍偏远，交通不便，商业、教育、医疗等配套设施建设相对滞后,使得被征收居民的签约入住积极性不高。二是配套设施不足。虽然居民入住后出行、就医等配套设施在市、区有关方面的努力下已经有了较大改善，但由于数量不足，居民对改进交通、商业设施、物业服务、环境卫生和社区治安等
15、方面的要求仍然十分强烈。三是房型不适应需求。由于动迁安置房早在202X年就启动建设,根据当时需求设置了房型比例,2X年虽作过一次调整,但与近年来被征收居民的实际需求仍不相适应。由于房型设计、开工建设和供应的滞后性,使房型比例问题在短期内难以得到调整和解决。 （四）平地收尾进展较慢 截至去年底,中心XX县区旧改在拆地块共129块，尚有居民1.9万户。部分地块平地收尾较慢,主要有两方面的原因：一是考核指标设定问题。为确保“十二五”旧改目标的实现,市政府对各区都下达了每年必须完成签约户数的指标，为完成这一指标,有的区通过新开大地块以实现区内总户数指标,而对地块的平地收尾工作不够重视。二是一些居民基于各种原因没有如期签约。其中既有居民不满房屋评估结果和征收补偿数额,为争取更多利益的原因，也有因家庭矛盾难以化解，当事人对补偿分配无法达成共识的原因。由于平地收尾工作久拖不决,导致资金大量沉淀，直接推升了旧改成本。 (五）“毛地出让”问题亟待解决 前些年旧改中遗留的“毛地出让”地块约130块,地块内居民约10万户，其中在拆或部分在拆地块约50多块。一些地块出让时间较早，由于资金、收益、市场预期等诸多原因,开发商未能完成动迁，虽不肯轻易放弃，但实际动迁已经停止。这些地块的市容环境、社会治安等问题日益突出，居民呼声十分强烈。去年，市有关部门出台了关于本市旧区改造中“毛地出让”地
