治安管理处罚法的学习理解

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1、治安管理处罚法的学习理解一、制定治安管理处罚法的目的治安管理处罚法将于2006年3 月 1 日起正式实施。该法既是公安机关维护社会治安 秩序，保障公共安全，保护公民合法权益的重要法律武器，也是规范公安机关及公安民警依 法履行治安管理职责的重要法律，更是公民约束自身行为、保护自己合法权益的重要法律规 范。治安管理处罚法的颁布实施，对于维护社会治安，保障公共安全，化解社会矛盾，维 护社会稳定，促进社会和谐都具有十分重要的作用。条文第一条为维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益， 规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责，制定本法。该条文的释义立法目的又称立法宗

2、旨。按照本条的规定，制定治安管理处罚法的目的包括两个方面： 一是维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益；二是规范 和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责。“维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益”是党和 国家赋予公安机关及其人民警察的重要职责之一，也是公安机关及其人民警察的重要任务之 一。中华人民共和国人民警察法第2 条第1 款规定：“人民警察的任务是维护国家安全， 维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制 止和惩治违法犯罪活动。”第6 条中规定，公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行“预

3、 防、制止和侦查违法犯罪活动”，“维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为”，“维 护国（边）境地区的治安秩序”等职责。社会治安秩序，是指维护社会公共生活所必须的治安秩序，包括公共秩序、社会管理秩 序等。公共秩序又称社会秩序，是指人们在道德、纪律和法律的规范下，进行生产、工作、 教学、科研、生活的秩序。公共安全，是指不特定多数人的生命、健康和重大公私财产的安 全。制定本法，就是要对各种违反治安管理的行为设定相应的治安管理处罚，以维护社会治 安秩序，保障公共安全。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会 主义国家，国家的一切权力属于人民。公安机关及其人民警察的权力来自人民的

4、授予。保护 公民、法人和其他组织的合法权益，是我国法律制度的基本点，也是公共行政或者行政权力 的使命。因此，公安机关及其人民警察履行维护社会治安的职责、行使治安管理处罚权，必 须充分保障公民、法人和其他组织的合法权益。同时，维护社会治安秩序和保障公共安全， 也是人民授权公安机关及其人民警察履行公共管理职责的根本原因。公安机关及其人民警察 只有切实维护社会治安秩序和保障公共安全，才能真正从根本上保护公民、法人和其他组织 的合法权益，才能不负人民的期望、不失自己的职守。“规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责”是新增加的内容，中华人 民共和国治安管理处罚条例没有这方面的规定。治安管理处

5、罚作为一项重要的行政权力， 是公安机关及其人民警察依法管理社会治安的一种重要手段。一方面，本法要对治安管理处 罚的适用问题进行“规范”；另一方面，本法对治安管理处罚适用问题的规范，必须通过“保 障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责，”实现保护公民、法人和其他组织的合法权 益与维护社会治安秩序、保障公共安全的统一。总的来讲，“保护公民、法人和其他组织的合法权益”是制定治安管理处罚法目的的基本 方面。首先，在整部法律中，涉及到公安机关的权力与公民、法人和其他组织的权益之间的 关系，首先考虑的是保护公民、法人和其他组织的合法权益。其次，规定“规范和保障公安 机关及其人民警察依法履行治安管理职责

6、”，也为的是维护社会治安秩序和保障公共安全，以 保障全体人民的工作秩序、生活秩序等，保障全体人民的合法权益。二、为什么要修改中华人民共和国治安管理处罚条例？1986 年 9 月 5 日第六届全国人大常委会审议通过了治安管理处罚条例。它自1987 年 1 月1 日施行以来，在处罚各类违反治安管理行为，预防和减少违法犯罪，维护社会治安秩序 保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益等方面，都发挥了十分重要的作用， 已经成为公安机关实施治安管理处罚的主要法律武器。但是，近年来我国政治、经济、文化 和社会生活都发生了巨大变化，国家民主法制建设进一步发展，社会治安面临的各种情况和 问题日趋复杂，虽

7、然1994年5 月 11日第八届全国人大常委会对其部分内容进行了修改，但 它现在已越来越不适应依法治国和现实斗争的需要，具体表现在以下几个方面：第一，治安管理处罚范围过时。治安管理处罚条例规定的可以给予治安管理处罚的行为 只有八大类73种，而十几年来新出现的需要给予治安管理处罚的违法行为多达100多种。另 外，1997 年修订后的中华人民共和国刑法增设了大量的新罪名，对其中尚不够刑事处罚 而又属于治安管理范畴、应当予以治安管理处罚的行为，因法律没有规定，在实践中处罚无 依据，给公安机关有效地进行治安管理造成被动。同时，随着近年来公安行政立法工作的不 断加强，消防管理、道路交通安全管理、居民身份

8、证管理等已经单独制定法律，这些法律设 定的行政处罚大大超出了治安管理处罚条例规定的内容。第二，治安管理处罚种类偏少、幅度偏小。治安管理处罚条例只规定了警告、罚款和拘 留三种治安管理处罚方式，面对纷繁复杂、形式多样的违反治安管理行为，这三种处罚方式 不仅难以起到应有的惩戒作用，而且已远不适应当前及今后治安管理的需要。如对当前普遍 存在的单位违反治安管理行为，法律没有规定相应的治安管理处罚。同时，由于十几年来我 国经济的持续、健康发展，城乡居民人均收入有了较大幅度增加，治安管理处罚条例规定的 200 元罚款上限已明显偏低，对相当一部分违反治安管理行为人起不到应有的教育和惩戒作 用。第三，治安管理处

9、罚程序过于简单。完善的执法程序和执法行为的程序合法性是法治进 步的重要标志，也是保障执法公正、公平、合理的有效途径。近些年来，我国立法机关相继 制定、颁布了中华人民共和国行政诉讼法中华人民共和国行政处罚法中华人民共和 国行政复议法中华人民共和国行政许可法等一系列法律，旨在加强和完善行政执法程序， 最大限度地保护公民、法人和其他组织的合法权益。而治安管理处罚条例仅对传唤、讯问、 取证、裁决等程序性内容作了原则性规定，而对管辖、检查、扣押、鉴定、听证等实施治安 管理处罚的基本程序均未涉及。这种过于简单的处罚程序规定，难以适应当前执法形势和民 主法制建设的要求，不利于保护公民、法人和其他组织的合法权

10、益。第四，与其他法律不协调。十几年来，我国的立法工作取得了长足的进步，一些有关公 安工作的法律相继颁布或者修订，但治安管理处罚条例没有随之修改，有关实体和程序部分 的诸多规定与现行其他法律不协调。例如，行政复议法明确规定当事人申请行政复议的期限 为 60 日，而治安管理处罚条例的规定是5 日。再如，目前涉及违反治安管理行为而设定治安 管理处罚的单行法律有30多部。一方面，给公安机关查处违反治安管理行为提供了法律依据； 另一方面，由于立法不统一造成行为表述不一致，处罚设定不一致，也给公安机关执法带来 一定的困难。此外，2001年7月1 日中华人民共和国立法法施行后，全国人大及其常委 会通过的法律

11、一般称为XX法”不再称“XX条例”治安管理处罚条例是经全国人大常 委会审议通过的调整社会治安秩序的重要法律，其名称也应当做相应的调整，由“条例”改 为“法”。因此，有必要将治安管理处罚条例修改为中华人民共和国治安管理处罚法，进一步规 范治安管理处罚，这对保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责，维护社会治安秩 序和保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益，具有十分重要的意义。三、治安管理处罚程序的适用原则条文 第三条治安管理处罚的程序，适用本法的规定；本法没有规定的，适用中华人民 共和国行政处罚法的有关规定。该条文的释义行政处罚法对行政处罚的设定和实施作了全面、系统的规范。严格说来

12、，该法是规范所 有行政处罚的基本法，一切行政处罚的设定和实施都要遵循该法的规定，除非该法作了“法 律另有规定的除外”等授权规定。治安管理处罚是行政处罚的一种，也可以说成是公安机关 实施的有关治安管理的行政处罚，也应当符合行政处罚法的规定。如何处理治安管理处罚与 行政处罚的关系，是起草中遇到的一个令人头痛的问题。有一种观点认为，治安管理处罚也是行政处罚，只是实施机关不同，本法可以不规定程 序问题，处罚程序完全按照行政处罚法执行；本法仅规定公共秩序的管理问题，法的名称定 为中华人民共和国公共秩序管理法，在法律责任部分对扰乱公共秩序、危害公共安全等违 反治安管理行为规定相应的行政处罚，同时对不属于违

13、反公共秩序管理的违法行为，由其他 相关法律规定相应的行政处罚。英国就有公共秩序法。这种观点有一定道理，它符合行政 法的基本理论，有利于维护完整的行政法律体系，也可以避免单设一种独立于行政处罚之外 的治安管理处罚，从而有效防止执法中产生混淆。但是，这种观点忽略了治安管理处罚不同 于其他行政处罚的特殊性，不利于维护社会治安秩序和保障公共安全。治安管理处罚是公安 机关对违反治安管理法律规范的个人或者单位实施的一种制裁性的具体行政行为。它是一种 行政处罚，但又不同于其他行政处罚，这主要表现在：一是治安管理处罚涉及面较其他行政 处罚广。治安管理处罚适用的对象是全方位的，涉及公共秩序、公共安全、公民的人身

14、权利 公私财产等各个方面。而其他行政机关在各自的职权范围内实施行政管理，并对违法行为实 施行政处罚，行使的是某一方面的专项权力，如卫生、税收、工商、环保等。二是治安管理 处罚的主体较其他行政处罚单一。治安管理处罚只能由公安机关实施，其他任何机关不得实 施治安管理处罚。而其他行政处罚，可以由几个机关共同行使。三是治安管理处罚在处罚程 度上较其他行政处罚严厉。它是一种比较严厉的行政处罚，大部分违反治安管理行为可以适 用限制人身自由的治安管理处罚，在处罚程度上仅次于刑罚。而其他行政违法行为基本上只 能适用非限制人身自由的行政处罚。四是治安管理处罚的时效性较其他行政处罚强。本法规 定治安管理处罚的追究

15、时效只有六个月。因而法律规定其他行政处罚的追究时效为两年。因 此，为保障治安管理处罚的有效实施，必须规定一些不同于其他行政处罚的实施程序，特别 是赋予公安机关特殊的调查措施和手段，如传唤和强制传唤违法行为人、检查与违反治安管 理行为有关的场所和物品、扣押与案件有关的需要作为证据的物品、收缴违禁品等。本法规定的治安管理处罚程序大致是按照行政处罚法规定的行政处罚的决定和执行程序 来设定的，只是在一些问题上总结近20 年来的实践经验，适应公安执法工作的需要，并结合 我国现阶段的国情，作了相应的变通规定。按照本条的规定，公安机关实施治安管理处罚的 程序，本法已有规定的，应当适用本法的规定；本法没有规定

16、的，应当适用行政处罚法的有 关规定。四、如何区分治安管理处罚与其他治安行政处罚，从而适用不同的程序？正因为治安管理处罚适用的程序与其他治安行政处罚适用的程序稍有不同，实践中就存 在区分治安管理处罚和其他治安行政处罚的问题，以便适用不同的程序。我们认为，实践中可以从以下四个方面区分治安管理处罚和其他治安行政处罚：第一，凡是本法明确规定给予治安管理处罚的违法行为，是违反治安管理行为，应当适 用治安管理处罚的程序。原来的“治安管理”属于广义的治安管理，包括公安机关所有的治 安行政管理。消防法、道路交通安全法、居民身份证法相继出台后，有关违反消防管理、交 通管理、居民身份证管理行为的行政处罚已经从治安管理处罚中剥离。目前，本法规定的“治 安管理”属于狭义的治安管理，不再包含消防管理、交通管理和居民身份证管理。第二，凡是其他法律规定由公安机关给予行政拘留处罚的，应当适用治安管理处罚的程 序。行政处罚法第42条第2 款规定：“