综合执法改革的三种模式及问题建议

《综合执法改革的三种模式及问题建议》由会员分享，可在线阅读，更多相关《综合执法改革的三种模式及问题建议（12页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。

1、综合执法改革的三种模式及问题建议综合行政执法（以下简称综合执法是深化行政管理体制的重要内容， 也是建设法治政府的主要载体之一。目前各地进行综合执法试点已有十 余年，有些地方还在大范围内开展了综合执法，取得了很大成绩，积累 了经验，但同时也存在着一些问题和矛盾，因而有必要总结经验，完善 思路，继续把综合执法体制改革推向前进。本报告梳理了各地综合执法 改革的现状和存在的问题，主要就综合执法机构与有关部门的关系、综 合执法机构的定位和职能等体制性问题，提出了对策建议。一、综合执法改革的基本情况综合执法改革最早起步于1996年行政处罚法颁布实施后进行 的“相对集中行政处罚权”试点工作。2002年，国务

2、院办公厅转发中 央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意 见，决定在广东省、重庆市开展试点，其他省、自治区、直辖市各选 择12个具备条件的地市、县市进行试点，主要涉及城市管理、文化 市场管理、资源环境管理、农业管理、交通运输管理等行政执法领域， 着重解决多头执法、重复执法、执法扰民和执法队伍膨胀等问题，综合 执法试点工作正式启动。基本情况如下：（一）主要内容1城市管理领域的综合执法改革。1997年5月，经国务院批准，北京市原宣武区率先在全国实施综合行政执法试点，城市管理的综合执 法（以下简称城管综合执法）开始在一些城市推开。主要特点有：一是 执法领域宽泛，如北京市城管执法范围

3、涉及市政市容、园林绿化、规划、 工商、交通等9个部门，13个方面共311项行政处罚权；二是执法权力从有关政府部门划转而来，以行政处罚权为主，处罚类型包括警告、 罚款、没收等；三是普遍新设立了相对独立的综合执法机构， 政府工作部门，有的是从属于一级委局的二级局，有的与城市综合管理 机关“两块牌子、一套人马”，执法人员大多采取行政与事业混编。从 实际情况看，城管综合执法是综合执法改革最早涉及的领域，也是实践 经验最多、实施范围最广、暴露问题比较突出的领域。2文化市场领域的综合执法改革。2004年，涉及文化领域的中央7部门开始推行综合执法改革试点，2009年转入全面实施，2011年底基 本完成，并制

4、定了文化市场综合行政执法管理办法。省级（含副省级城市），将法律法规赋予文化、出版管理、版权保护、 文物、广播电视、体育等部门的行政处罚权， 法机构（执法总队）统一行使；在市县两级， 直接合并，有的仍分设，并建立专门的文化综合执法机构。革，由中宣部统筹部署，相关部门协力推进，出台规范性文件最多， 革特色鲜明，成效明显，目前全国已有99%的地市和92%的县（市、 区）组建了文化市场综合执法机构。3农业、资源环境、交通等领域的综合执法改革。在农业领域，自1999年起开始实行综合执法试点，将原来“七站八所”分散行使的处罚权集中行使，至2005年全国已有30个省（区、市）、1539个县（市）开展了农业综

5、合执法工作，普遍成立了农业综合执法机构。在资源环境 领域，一般是将部门内设的多个执法机构和执法队伍加以合并，由新的综合执法机构统一行使行政处罚权，如2001年广东省将海监渔政检查 总队、渔船渔港监督管理总队以及广东渔船检验局合并，组建为“广东 省渔政总队”。在交通领域，2003年交通部确定广东省和重庆市作为 省级交通领域综合执法的试点地区。广东省2006年起对原来分属不同 部门的公路运政、水路运政、公路路政、航道行政、港口行政、交通规 费稽查等6支执法队伍进行整合，在省、市、县的交通部门内部设立了“交通综合行政执法局”，统一执法。重庆市2005年成立了交通行政 执法总队，实行“两块牌子、一套人

6、马”，综合行使执法权力。上述领 域改革的共同特点是，综合执法在部门内部开展，执法机关也设在部门 内，统一行使行政处罚权。（二）主要模式各地方各部门综合执法的做法可以归纳为三种模式。一是行政处罚权的外部转移与相对集中。所谓夕陪B转移，就是将法律法规赋予特定部门的行政处罚权，从原来的部门转移给新的执法部 门；所谓相对集中，就是纳入改革范围的行政处罚权，集中由一个独立 的执法部门统一行使。比如，城市管理领域的改革，创设了一个专门的 城管执法机构和执法队伍。文化管理领域的改革,则在省级城市创设了 个专门的文化管理执法机构和执法队伍，集中行使原由多个部门行使 的行政处罚权。二是部门外部合并，处罚权内部集

7、中。与前一种模式中部门依然保 留、仅将行政处罚权转移给其他执法部门的情形不同，在这种模式下， 改革涉及到的部门直接合并成一个综合部门。在此基础上，原有的归属 于各部门的执法机构和执法队伍也进行合并，整合成为一个统一的执法 机构和执法队伍，被合并部门的行政处罚权，集中由新综合部门内设的 执法机构统一行使，市县级文化领域综合执法采纳的就是这一模式。三是联合执法性质的综合模式。一些地方和部门基于自身对综合执 法的理解，创设了一种类似联合执法性质的综合执法模式。一般做法是 在相关部门抽调工作力量，成立一个专门的执法机构，行使相关部门的 行政管理职权，但是在做出具体行政处理决定时，名义机关依然是法律 规

8、定的各个行政机关，而不是新成立的综合执法机构。如福建省大田县 成立的环境生态综合执法大队，由水利、国土、环保、林业、安监等8个单位抽调力量组成，实行“集中办公、统一管理、协调执法”，并查处违法案件。第一，整合执法力量，在一定程度上解决了多头执法问题。通过整 合归并现有执法队伍，实行综合执法，如广东省将交通、文化、海洋渔 业等领域的多支执法队伍，分别整合为一支执法队伍，改变了以往执法 力量分散、多头执法、重复执法等现象。北京市成立城管执法部门十多 年来，在体制上初步解决了多头执法问题，提高了执法效率。第二，优化职能配置，加强监督制约。实行综合执法改革的部门， 在制定政策职能与监督处罚职能相对分离

9、方面进行了探索，在一定范围 内实现了管理权、审批权与监督权、处罚权的适当分离，强化了不同权 力之间的相互监督和制约，改变了一些政府部门既管审批又管监督的体 制机制，为深化行政管理体制改革积累了经验。第三，加强规范化管理，提高执法水平。各地在综合执法改革中， 着力改变以往分散执法、突击整治的行政执法方式，大力推行规范化管 理，强化执法人员培训和制度建设，提高执法人员的素质严格实施罚 缴分离”和“收支两条线”制度，使执法行为更加公平、公正。二综合执法体制存在的问题随着综合执法工作的展开和运行，各地改革试点中也出现了一些问 题和矛盾，特别是综合执法机构与职能部门的关系等体制性问题尚未理 顺，影响着综

10、合执法的成效。（一）综合执法机构与相关职能部门的职责划分不够合理主要表现在：一是综合执法职责划转不规范。在一些地方，对于如 何划分综合执法机构与职能部门的职责，并未经过严格论证，带有较大 的随意性，有的部门往往将那些费力大、获利小的棘手管理事项， 包袱甩给综合执法机构，如有的地方将黑网吧治理、清理无照经营、 划生育等都交给城管执法机构。二是综合执法机构的职责偏多。尤其是 城管综合执法机构的职责范围过于宽泛，与执法力量不匹配。在有些城 市，城管综合执法的事项多达几百项，且仍有增加的可能。项过多加之执法难度高，执法人员普遍感觉“力不从心”。三是管理职 能与执法职能划分发生错位。实行综合执法要求将有

11、关部门的监督处罚 职能剥离出来交给综合执法机构，但有的部门则有意无意地混淆管理和 执法的性质，将管理职能卸载转移到执法层，以执法解决管理问题， 成管理弱化，既增加了工作层次和过程，也肢解了管理职能， 率。（二）综合执法机构与相关职能部门的工作关系尚未理顺各地综合执法机构大体有两种情况，一种是由新组建机关承接相关 部门划转的执法职责，另一种是由原来分属不同部门的执法队伍整合而 成。从理论上说，相关部门的执法权划转综合执法机构后，该部门不再 行使自己被划转的执法权，但实际情况是，综合执法机构与相关部门仍 存在较多的职责交叉和衔接合作问题。例如，有些管理领域虽然采取了 综合执法，但相关部门的执法职能

12、和队伍仍然存在，有的部门将行政执 法权划转给综合执法机构，但却未将有关执法力量和技术支持（技术人 员、机构、设备等）转移，仍在从事某些执法工作，形成新的职责交叉 和多头执法，有的事争着管，有的事无人管，这种情况在城市管理、资 源环境管理等执法领域都不同程度地存在。再如，综合执法机构行使的 是从有关部门分离出来的执行性职能，其中有些执法事项是无法单独处 理的，需要得到相关部门的支持配合。在日常行政执法中，综合执法部 门通常会请求有关政府部门的配合，但这种请求往往被有关部门视为“麻烦”而加以推诿或拒绝，而综合执法机构的层级地位较低，无力协 调相关部门的行动，影响了执法效能。（三）综合执法队伍管理不

13、够规范第一，执法人员数量不足。调研中发现，许多地方都存在编制内的 执法人员数量不足，需要大量外聘人员协助执法的情况，与繁重的执法任务不相匹配。第二，执法队伍机关化。按照执法重心下移原则， 执法专项编制应当重点用于执法一线，但许多地方将执法人员大部分放 在了机关科室，真正放在一线执法的可能只占人员的三分之一左右。第 三，编制内执法人员“贵族化”倾向。为了补充一线执法力量的不足， 外聘执法协管员的数量不断扩大，在一些地方执法协管员的数量甚至是 编制内执法人员的九至十倍，执法协管员在一线执法，编制内执法人员 只负责签字盖章，出现“贵族化”现象。第四，执法人员身份和来源多 元。从身份看，执法人员有行政

14、编与事业编的区分， 员，如何配备和规范仍有待于明确；从来源看，执法人员来自不同领域 往往没有接受过专业知识学习和培训，缺乏实际执法经验，有的无法胜 任专业性强的执法工作。三、继续推进综合执法体制改革的建议多年来的实践表明，各地的综合执法改革在不同程度上解决了现行 执法体制存在的问题，取得了明显成效，符合改革的方向， 定，同时也要不断总结各地的经验，解决面临的问题。继续推进改革。总的思路是，将综合执法放到深化行政体制改革和建设法治政府的大背 景下，进行统筹规划，整合执法资源，界定综合执法职责范围， 合执法机构与有关部门关系。可供选择的对策建议有:（一）结合大部门制整合执法资源尽管综合执法解决了原

15、执法体制存在的不少问题和矛盾，旦也出现 了一些新的问题，如综合执法机构与有关职能部门之间出现的新的职责 交叉和协调困难等问题/说明单靠综合执法并不能完全解决问题/而需 要结合其他改革整体推进。实践经验表明， 与部门执法领域直接对应，有利于实现职能有机统一。在大部门设置科 学合理的前提下，大部门内的综合执法将分别覆盖相关执法领域，如果 将各部门的综合执法放在大部门制下运行，宗合执法机构的定位和运行 问题，与有关职能部门的关系问题等，也会随之自然解决。因此， 综合执法要与大部门制改革相结合，在大部门体制下明确哪些执法职能 是可以有机统一的，可综合的，从而确定综合执法的范围， 源。具体来说， 伍，可

16、借鉴文化、交通等部门（系统）改革试点的经验， 执法资源，归并一个，实现部门内的综合执法;交叉等问题，余了已开展试点的领域外，原则上可不再设跨领域的综合 执法机构，主要通过结合大部门制改革整合执法资源、联合执法、部门职责分工、建立部门间协调配合机制等途径逐步解决。（二）合理界定综合执法机构的职责范匚二行、取得实效的基础。根据改革试点的经验和共识，实行综合执法，能综合的应尽量综合， 不能综合的不必强求，关键是如何科学合理地划定综合执法的职责范 虱为了避免综合执法机构与职能部门的职责交叉，可考虑按照以下四 个标准衡量和取舍执法事项的划转：一是执法的专业程度，专业技术性 强的执法事项不适合划转；二是金融、海关、国税等实行垂直管理部门 的职责不能划转，属于地方政府工作部门的职责可以划转；三是是否属 于剩余职责，任何政府部门都有自己基本的、固有的职责，这种职责