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1、架构海关内部审审计量化评估估指标体系的的理论思考Theorettical Consiiderattion(PPerspeectivee) on the NNorm SSystemm of QQuantiitativve Evaaluatiion foor Customms Internnal Auditiing国家海关干部管管理学院 陈苏明内容摘要现现代海关制度度发展目标凸凸现监督在海海关管理体制制中的地位，建建立海关内部部审计量化评评估指标体系系是实现其监监督管理的重重要手段之一一，本文从强强化受托管理理责任的视角角，对建立内内部审计量化化评估指标体体系的动因进进行分析，指指出受托管理理责任
2、内容的的可计量性是是海关内部审审计量化评估估指标体系建建立的基础，多级受托管理责任形成的内部控制构成内部审计量化评估指标体系的基本框架，强调内部审计评估指标体系不仅是一个评估工具，它同时也是一个风向标，它应融入系统导向审计和风险导向审计思想，其建立将有助于海关受托管理责任的进一步强化。关键词受托托管理责任 内部审计计 评估指指标一、 架构海关内部审审计量化评估估指标体系的的动因源自于于受托管理责责任“受托管理责任任”源于英文的的Accouuntabiility，它它是由于委托托关系的建立立而发生的，海关是国家的进出关境监督管理机关。它接受国家的委托，依照海关法和其他有关法律、行政法规，负责监督
3、进出境的运输工具、货物、行李物品、邮递物品和其他物品，征收关税和其他税、费，查稽走私，并编制海关统计和办理其他海关业务。在整个海关监督督管理活动中中，要求“最大限度地地便利国际贸贸易和人员流流动”，为完成海海关整体受托托管理责任，在在海关内部出出现了纵向和和横向责任和和权利的分解解，形成“国务院设立立海关总署”，“海关依法独独立行使职权权，向海关总总署负责”的海关垂直直管理的组织织体制，在这这一体制下，形形成三个层级级，即海关总总署下设直属属海关，基层层海关和处级级办事处。在在不同层级上上，按照职能能分工的要求求，相应设置置了监管、关关税、稽查、统统计等直线型型的海关业务务机构，同时时，还设立
4、了了办公厅（室室）、人事、财财务等辅助型型机构。这样样，下级责任任中心的海关关管理当局受受上级海关管管理当局的委委托去管理其其责任中心的的事务时，下下级责任中心心的海关管理理当局就要对对上级海关管管理当局承担担受托管理的的责任，即产产生了受托管管理责任，从从而使受托管管理责任多极极化。这种受受托管理责任任要求受托人人按照委托人人的特定要求求去管理受托托资源，使其其产生应有的的效果并向委委托人报告管管理情况及其其效果。它包包括受托管理理的行为、效效果及其报告告三方面的责责任。然而，由由于海关行业业及环境的特特殊性，“与其他公共共机构相比，海海关当局是乎乎更多地，不不可避免地面面临维系制度度腐败的
5、典型型环境。只要要遇到行政垄垄断以及执法法随意性两者者致命的结合合，腐败的机机会就会降临临，特别是当当处于缺乏应应有的控制系系统和责任感感的工作环境境时，问题更更为严重。一一个受到腐败败侵蚀的海关关将会完全失失去其职能作作用，其负面面影响将会波波及整个社会会。”这一点，在在建立现代代海关制度发发展纲要就就已深刻地指指出：长期困困扰我国海关关管理的各种种深层次矛盾盾和问题并没没有从根本上上解决。新形形势下我国社社会经济发展展产生的各种种需要与海关关在管理理念念、管理制度度、管理方法法和管理手段段等方面的不不相适应集中中反映在以下下几方面：执执法层面上，维维护贸易秩序序和促进贸易易效率、打击击走私
6、违法活活动与保护合合法权益把握握得不够全面面，还存在着着执法随意性性；在管理层层面上，重业业务建设轻队队伍建设的倾倾向依然存在在，队伍整体体素质与建立立现代海关制制度的要求仍仍不相适应，带带行业特点的的不正之风没没有得到根治治，严密海关关监管与方便便合法进出有有时顾此失彼彼，监督制约约与效率效能能兼顾得不尽尽合理；在体体制层面上，上上级海关决策策、监督、控控制的能力不不够全面有力力，下级海关关的执行不够够规范统一，海海关机构的设设置和整合与与国内区域经经济发展等需需要不够协调调，口岸协调调配合机制仍仍须强化，海海关应对各种种突发事件的的机制亟待完完善，进出口口环境需要进进一步整治。因此，要改变
7、这这一现状，就就必须发挥审审计的作用，正正如麦肯齐（mmackennize）所所说：没有审审计，就没有有受托管理责责任；而没有有受托管理责责任，也就没没有控制；倘倘若没有控制制，国家权利利又安在？戴戴维. 弗林林特（davvid.fllint）也也同意此种观观点，即：审审计是确保受受托管理责任任有效履行的的手段，是一一种保证和落落实受托管理理责任的控制制机制。从1940年内内部管理审计计发展至今，伴伴随着受托管管理责任由受受托财务责任任向受托管理理责任的发展展，内部审计计逐渐地脱离离会计导向，进进入管理导向向时代。国际际内部审计师师协会的“内部审计师师责任说明书书”就认为：内内部审计就是是通过
8、计量和和评价其他各各项控制的有有效性来发挥挥作用的管理理控制。以内内部受托管理理责任为对象象的内部审计计要履行两方方面的责任：一方面要审审核各责任部部门向上级管管理部门提交交的内部受托托管理责任报报告是否真实实可靠，另一一方面要评价价各责任部门门受托管理责责任的完成情情况，从而为为管理当局的的整个管理控控制提供可靠靠、相关的信信息。由此可可见，架构内内部审计量化化评估指标体体系的动因源源自于受托管管理责任。强强化内部审计计的管理职能能，在现代海海关制度第二二步发展目标标中再一次强强调，这一点点从督察内审审司的设立得得到了印证，它它也与党的十十六大提出构构建决策、执执行和监督相相协调的政治治体制
9、要求相相一致。强化化内部的管理理职能，建立立海关内部审审计量化评估估指标体系是是海关管理当当局的受托管管理责任的客客观存在及其其外延的发展展变化的需要要。二、 受托管理责任内内容的可计量量性成为海关关内部审计量量化评估指标标体系建立的的基础受托管理责任的的内容具有可可计量性。由由此产生的计计量指标既有有财务指标，也也有非财务指指标；既有定定量指标，也也有非定量指指标；既有经经济指标，也也有社会指标标。彼得.伯伯德教授在其其名著受托托管理责任：编制财务报报告的准则中中，将受托管管理责任按资资财委托的主主题不同分为为公共受托管管理责任（ppublicc accoountabbilityy）和非公共
10、共受托管理责责任（priivate accouuntabiility），伦伦敦大学的珀珀克斯教授也也坚持这一观观点。伯德和和珀克斯认为为非公共受托托管理责任包包括两部分，一一部分直接产产生于资财的的委托，这是是一种财产受受托管理责任任关系，另一一部分产生于于分权经营和和管理分工，这这是一种管理理受托管理责责任关系；公公共受托管理理责任也包括括两部分，一一部分是公民民通过议会将将资源委托给给中央政府或或地方政府去去管理，另一一部分是中央央或地方政府府又将资源或或决策权委托托给社会公务务员或地方政政府官员，也也包括各机构构团体的官员员。对公共受受托管理责任任颇有研究的的斯图尔特（JJ.D.Stte
11、wartt）教授又提提出一种“梯形受托管管理责任理论论”，梯形从高高到低依次是是方针受托管管理责任（ppolicee accoountabbilityy）、规划受受托管理责任任（proggrammee accoountabbilityy）、业绩受受托管理责任任（perfformannce acccounttabiliity）、程程序受托管理理责任（prrocesss accoountabbilityy）、正直及及合法受托管管理责任（aaccounntabillity ffor prrobityy and legallity）。无论受托管理责责任如何规范范，其所有受受托管理责任任的内容必须须加以
12、计量。审审计通过对管管理当局的自自我认定、自自我计量、自自我编制的受受托管理责任任报告，按照照公认审计准准则和审计程程序的要求，进进行重认定、重重评定、重判判定，旨在客客观公正地反反映受托人履履行受托管理理责任的过程程和结果，并并向委托人交交代；委托人人利用（经过过审计的）信信息，旨在于于判断受托人人对受托管理理责任履行的的如何，是否否可以解除受受托人的受托托管理责任。海关相对于其他国家行政机关具有得天独厚的优势，海关信息化程度较高，各项业务数据比较齐全，而且是以年（月）为统计口径，并且有历史数据进行对比，长期的时间序列资料为指标的选取和构建打下了坚实的基础。海关H2000（或H883）系统、
13、执法评估系统、执法监督系统、关税监控分析系统和海关风险管理平台等信息化系统以及业务统计数据，为内部审计指标体系进行定量分析提供了可以依靠的客观量化的数据，若结合审计的手段和方法，就能够较为方便地得到各项统计指标。内部审计量化评评估指标体系系，它是一个个评估的工具具，它的建立立将有助于海海关内部审计计乃至海关管管理方法从过过去的传统的的定性分析模模式向现代的的定量分析和和定性分析相相结合模式的的转变。而受受托管理责任任内容的可计计量性，则成成为内部审计计量化评估指指标体系建立立的基础。三、 多级受托管理责责任形成的内内部控制构成成内部审计量量化评估指标标体系的基本本框架从本质上讲，控控制是对受托
14、托管理责任的的控制，没有有受托管理责责任，就无所所谓控制。海海关内部审计计是海关管理理的子系统，它它与海关内部部控制存在着着紧密的联系系。国际内部部审计师协会会认为内部控控制是管理当当局控制的用用以增强既定定目标和目的的实现可能性性的一切活动动。它可以防防止不良事件件的发生、发发现和纠正已已发生的不良良事件、引导导和鼓励良好好事件。内部部控制模式是是衡量一个企企业内部控制制有效性的原原则和标准。按按照有效的内内部控制模式式去设计和实实施内部控制制，可以取得得良好的内部部控制效果。美美国COSOO研究提出的的内部控制制整体框架即即COSO报报告，是当今今世界公认的的最先进的内内部控制模式式，由控
15、制环环境（Conntrol Envirronmennt）、风险险评估（Riisk Apppraissal）、控控制活动（CCtrol Activvity）、信信息与沟通（IInformmationn and Commuunicattion）和和监控（Moonitorring）等等5个要素构构成。荷兰海海关的内部控控制制度是建建立于COSSO模式之上上的，将内部部控制与决策策者、管理者者和其他人员员关联起来，用用于保证各项项目标的实现现，包括管理理控制、程序序控制、财政政控制、人力力资源及其他他的控制，并并贯穿于海关关全部业务活活动的全过程程。作为保证和落实实受托管理责责任的控制机机制而设立的的
16、内部审计机机构，其任务务就是对内部部控制进行检检查，评估内内控的健全性性、有效性，能能否有效地控控制风险。因因此，多级受受托管理责任任形成的内部部控制理所当当然就构成内内部审计量化化评估指标体体系的基本框框架。海关内内部审计即可可沿着对其他他子系统实施施再控制的思思路，按照海海关业务活动动关键控制点点架构起整个个评估指标体体系。其体系系结构可按图图表1-1架架构：图表1-1基本本可涵盖海关关整体受托管管理责任，它它按照海关业业务，将整个个体系划分为为六个部分，而而在每一个部部分则按照关关键控制点，细细化为不同的的指标，在指指标的计算上上，则采取相相对数，以便便于不同关区区的比较，在在指标的设计计上，尽量采采取定量指标标，避免人为为因素较大的的定性指标，对对海关内控制制度的评审，也也采取了定量量评价的方法法，以从源头头上避免审计计风险。以税费征管量化化评估指标为为例，在设立立该部分指标标体系时，在在对现代海关关制度海关关关税第二步发发展战略提出出的海关
