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1、论新公共行政学读书笔记作者：乔治弗雷德里克森第一部分：写作背景乔治弗雷德里克森1987年起出任堪萨斯大学埃德温斯滕尼特聘教授之职，此前，就任切尼和斯波卡尼的东华盛顿大学校长十年，同时任密苏里在学公共与社区服务学院院长，印第安纳大学公共与环境事务学院副院长。他曾经在马里兰在学、南加州大学、锡拉兵兹大学、北卡罗来纳大学任教。弗雷德里克森是公共行政理论与研究杂志的主编，曾任美国行政学会会长。1990年获美国公共行政学会和公共行政与公共事务学院全美联合会共同颁发的特别研究奖。1992年获美国公共行政学会为公共行政专业研究做出杰出贡献的学者颁发的德怀特沃尔多奖。新公共行政运动发生在20世纪80年代，西方
2、行政学的挑战与创新时期。1971年，美国出版论新公共行政学：明罗布鲁克观点一书，其中最具代表性的文章是乔治弗雷德里克森(George Frederickson)的论新公共行政学。这篇文章的首要目的是在明罗布鲁克新公共行政学会议上介绍作者对新公共行政学的解释和综合概括。本文的第二个目的在于说明对新公共行政学对于组织理论具有什么样的意义以及后者对于前者有什么样的意义。本文的“新”表现在织成的布方面，而不一定表现在所使用的线方面，并且，“新”也表现在关于使用布的论点方面。第二部分：文章主要观点及评价文章第一部分，作者阐述的是新公共行政学的概念。什么是公共行政学？什么是它的基本原理？传统的答案常常是对
3、上述提到的行政机构进行有效的、经济的和协调的管理。新公共行政学把社会公平加入到传统的目标和基本原理中。实用的或传统的公共行政学试图找出下列两个问题中的任何一个问题的答案：（1）我们怎样才能够利用的资源提供更多的或更好的服务（效率）？（2）我们怎样才能够花费更少的资金保持服务水平（经济）？新公共行政学则增加了这样一个问题：这种服务是否增强了社会公平？而社会公平包括加强社会低下的少数人的政治权力和令人满意的经济生存条件的各种活动。作者认为：“新公共行政学试图以这样一种方式来做出回答：行政管理者不是中性的。应责成他们承担起责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则、需要完成的事情或者基本原理。从根本上
4、支持社会公平意味着新公共行政学急于进行改革。简言之，新公共行政学试图改变那些在制度上妨碍社会公平的政策和结构。”（原书P301）作者进一步阐述道：“新公共行政学在寻求可变革的结构的过程中，往往要试验或提倡可改变的官僚组织形式。分权、权力下放、规划、合同、敏感性训练、组织开发、责任扩大、对抗和顾客介入基本上都是可以表示新公共行政学特性概念。这些概念旨在加强官僚制的变化和政策变化，因此也旨在增加社会公平的可能性。”新公共行政学不仅试图尽可能有效地和经济地执行立法命令，而且试图影响和贯彻更普遍地改进所有人生活质量的各种政策。比如，新公共行政学关心国防部，但更关心国防；关心文官委员会，但一方面更关心行
5、政机构的人力需要，另一方面更关心社会的就业需要；关心建立各种机构，但是更关心设计解决公共问题的预备手段。这些备择机构无疑具有某些可辨认的组织特性，它们需要建立和维持，但是，它们应避免变成顽固的、不负责任的官僚组织。这种情况会变成比最初设计这些构想加以改进的社会环境更大的公共问题。新公共行政学主张的是人们所说的“第二代行为主义”，其强调公共行政的“公共”部分，“简而言之，第二代行为主义者与其先驱相比，不太偏重于“一般的”，而较偏重于“公共的”；不太偏重于“描述的”，而较偏重于“顾客影响定向的”；不太偏重于“中立的”，而较偏重于“规范的”。并且按照人们的期望，它并非是不太科学的。”（原书P304）
6、文章第二部分讲的是组织理论和新公共行政学的关系。新公共行政学要求从一种完全不同的角度对行政现象进行分解，以便更好地理解它。新公共行政分析家认为在公共组织中有四种基本运作过程，更进一步地认为这些过程适于理解和改进公共行政。这四种过程是：分配过程、整合过程、边际交换过程和社会情感过程。作者指出，社会情感训练技术是行政管理变革的基本工具。最近，由克里斯阿基斯对美国国务院的评价充分表明了新公共行政学对组织社会情感过程的可能影响。阿里基斯得出结论认为国务院这个社会系统具有以下缺陷，个体逃避于人际困境和冲突；最低水平的人际交往中的坦率、深度和信赖；回避侵犯性和争斗；有人情味就是非理性的或无效率的观念；领导
7、绝对支配下属；无视领导个人对别人的影响；伴随低水平的冒险性或责任感的高度遵奉观念。为了根治这些组织的“弊病”，阿基里斯建议：（1）应该确定一个长期的改革计划，以改变现有国务院体制为目标；（2）政策计划第一阶段应着重于国务院最高级成员的行为和领导方式；（3）上层改革的同时，应在那些有变革准备迹象的下层部门，开展类似的改革活动；（4）所进行的组织变革和发展过程要求与我们希望根植于该体制同样的行为和态度（创新、增强责任感、冒险）；（5）在组织发展活动产生更高水平的领导技能，而且开始减少体制对人际关系所带来的影响时，应帮助那些该组织成员重新考察那些影响组织效能的国务院一些活动和政策（雇员评定、升迁过程
8、、监察）。这种重新考察应有组织内外顾问的帮助，在主管行政长官的指导下进行；（6）行政管理与财物间的相互依赖和类似性需要明确区别和普遍共识；（7）国务院在以行为科学为基础的知识心灵育种的内力应得到立即加强；长期研究计划应得到发展，探讨行为研究的学科对外交实务的可能价值是什么。虽然阿基里斯的建议是针对国务院的，但这些建议对所有的高度权威层级的组织都是适宜的。作者最后总结，一些行政管理研究项目可能会更加哲学味和规范性，而另一些则转向定量管理技术。这两种研究倾向都是可取的，都会有助于问题的研究和解决。政策分析肯定会为这两种学派所重视。政策分析，具有逻辑性和分析性的精明和实际，会是今天的议事日程。学术行
9、政管理研究项目通常不被认为是特别激动人心的，新公共行政学有机会可以改变。我们很多人对之很欣慰。第三部分：文章对中国当前的借鉴新公共行政学以公平为核心，渴望变革，改变那些妨碍社会公平的政策和机构，寻求增进它的目标（好的管理、效率、经济和社会公平）的变迁；对社会公平的承诺还包含着发现具有灵活性和变化能力的组织与政治形式。中国是一个市场发育还不完善，市场经济制度还没有完全建立，尚处于经济转型期的社会主义市场经济国家。中国的实际情况决定了其既要在借鉴西方市场经济国家在市场经济发展史上的一些经验教训，根据不同的市场经济运行条件及时调整政府职能；也要吸取普遍意义上市场经济国家对市场与政府定位，采取适合自身
10、的政府与市场的定位；同时也要根据自己的实际，采取有自己特色的符合自身实际的政府介入市场的方式。对于中国来说，政府在市场经济中存在的主要问题可以概括为：该管的事情没有管好，如教育、医疗、社会保障等问题；不该管的问题却管得太多、太宽，如微观经济运行等问题。因此，对于中国来说，不是西方国家政府干预多少的问题，而是政府干预的领域问题。 国际经验表明，一国的人均GDP从1000美元向3000美元的过渡时期，也是该国公共需求快速扩张时期，对中国来说，也是政府能否适应市场经济成功进行政府转型的关键时期。我国人均GDP已经突破1000美元大关，而现实的市场经济运行机制已对政府职能提出越来越严峻的挑战和更加迫切
11、的要求。对于政府来说，如何应对这种挑战和响应这种要求，是一个迫切的问题。总的说来，我国政府应适应新形势的变化及市场经济发展的需要，及时调整政府职能，加快实现公共服务理念的创新，从一些政府职能之外的领域退出来，在政府应该发挥的领域做好、做优，加快推进以公共服务为中心的政府职能的转变，从全能性政府向社会性政府转变。市场经济条件下，政府职能的本质是提供公共产品及公共服务。因此我国政府要适应市场经济发展及完善的需要，实现政府公共服务理念的创新。 在我国市场经济体制不断走向完善的条件下，应当加快实现向公共服务型政府的转变。在市场经济条件下，市场运行的主体是企业和社会，政府的职能主要是为经济发展和市场良性
12、运行提供一个良好的市场环境和社会环境。无论是政府制定产业政策、进行宏观调控，还是进行社会管理、进行基本建设投资，其本质都是为社会提供公共服务或公共产品。市场经济必然要求政府对市场经济的有效管理和干预，主要限定在公共服务的范围。同时，我国现阶段突出的社会矛盾和社会问题，如就业问题、收入分配及差距不断扩大问题、社会保障问题等，已经使我国市场经济的良性运行、经济的持续快速发展带来严峻的挑战。 我国政府应从注重效率向更加注重社会公平转变。目前，贫富差距持续扩大、弱势群体不断增多、社会群众体性事件不断增多正是社会亟需公平的一种外在体现。因此这要求我国政府应该从关注效率转向关注公平，这也就必然要求政府职能
13、进行相应的转变，对社会相关利益群体进行协调，加快社会多层次保障体系的建立，加快就业体系的改革与完善，加快分配制度的改革。 适应市场经济发展的需要，加快社会一体化进程，实现社会向多元化转变。当前存在的城乡二元经济结构、城乡分割的户口制度、以及地方割据的地方保护主义等严重阻碍了市场经济制度的完善和社会经济的发展，这应该是政府在以后相当长时期的改革着力点和职能转变的方向之所在。与之同时，我国一些利益集团开始逐渐突现，利益主体和社会结构也日益多元化，不同的社会组织和不同的社会结构层次也要求对不同的利益进行不同层次的诉求。传统的政府干预模式和市场调节模式已经不能满足这种需要，而市场对效率和利益的追求是恒定不变的，因此政府应该切实转变政府职能，从具体性的事务中解脱出来，培育一批社会组织承担以往的政府功能，通过所建立的不同利益集团组织对各自利益的诉求和博弈来化解社会矛盾，以实现市场经济的良性运行和社会的平衡发展。
