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1、从福利理念的变迁看中国社会福利社会化改革易松国 丁华【摘 要】 中国从上个世纪末开始了社会福利社会化改革。文章结合西方国家社会福利理念的变迁和福利实践,以中国都市的老年照顾为切入点，运用政策分析的框架,分析中国社会福利社会化改革的背景、改革中所存在的问题及其因素，并提出改革建议。【核心词】 社会福利社会化社会福利理念 老年照顾【作 者】易松国(1963） 深圳大学社会学系主任、社会学研究所所长、副专家、博士;丁华 香港大学社会工作及社会行政学系，博士研究生。“社会福利社会化”是一种中国特色的概念。通过20近年的摸索实践，民政部对社会福利社会化概念有了一种比较明确的界定。月中旬,民政部在广东省召
2、开了全国社会福利社会化工作会议，会议提出的“社会福利社会化”,就是政府在倡导、组织、支持和必要的资助下,动员社会力量建设社会福利设施,开展社会福利服务，满足社会对福利服务的需求。西方文献并没有“社会福利社会化(Scialzaion）”这个概念，与之比较接近的是“社会福利私营化(Priataion)”,在台湾称之为“民营化”。有学者指出，所谓社会福利私营化是指政府将社会福利的供应，完全或部分转移到民营部门，同步引进市场经营规则,以价格机能调节供需，注重成本回收,并强调使用服务者的购买力和受益者付费等措施,以分派并有效运用服务的资源。（1)olderie甚至觉得只有在政府完全从所有福利服务责任中抽
3、离出来才干实现真正的私营化。（2)事实上，大多数研究者结识到在社会福利领域存在的仅是修正的私营化,即尽管政府的服务提供责任会减少,但政府还会维持政策制定和资金资助的责任。学者们强调,在社会福利私营化过程中由于竞争机制的引入,服务成本会减少、服务质量会提高、管理的灵活性会改善、人们的选择权会得到保障、政府垄断带来的无效率会减少。社会福利涵盖教育、医疗、住房和生活保障等各个方面。国内的社会福利服务对象重要涉及孤残小朋友、老年人、残疾人、伤残军人及贫困人群等。但从民政部的改革重心和全国各地的摸索实践来看,社会福利社会化重要是指老年照顾服务的“私营化”。因此,本文以中国都市的老年照顾为切入点，根据实证
4、调研资料* 本文建立在“深圳市社会福利社会化改革”课题调研基本之上。作为课题负责人，作者在底对上海、广州和温州等某些改革试点都市进行了进一步的考察调研。，运用政策分析的框架，从福利理念、社会情境和改革筹划及其实行等方面对国内社会福利社会化进行理论上的分析和实践上的探讨。一、社会福利理念的变迁在西方福利国家发展的历程中,无论是国家在社会福利中的作用和地位，还是国家在社会政策中所体现的福利价值和福利理念都发生了变迁。学者从不同的角度对西方多种福利思潮进行了划分,如将福利思潮辨别为老自由主义、新自由主义和集体主义三种()或分为剩余模式、工业成就模式和制度再分派三种模式，(4）或将西方福利国家分为自由
5、主义的（盎格鲁撒克逊模式，以英美为代表）,合伙主义的(欧洲大陆老式模式，以法德为代表）和社会民主主义的(斯堪的纳维亚模式，以瑞典为代表)。（5)但正如熊跃根所言，这些思潮总体上仍然不出左中右三种。（6)从主线上看,西方社会福利理论的发展在很大限度上反映了国家干预主义与自由放任主义两大思潮的兴衰交替。古典自由主义思想主张自由放任,觉得市场机制可以实现社会经济的协调发展。新自由主义主张“反集体主义”的社会政策，主张社会保障的市场化、私人化、多元化。这种思想在整个9世纪统治了政府的政策，并且在20世纪的前几十年里仍旧十分具有影响力。然而,0世纪3年代大萧条时期,不仅是社会主义者规定大规模的政府干预,
6、罗斯福在美国实行了新政政策。贝弗里奇呼吁政府提供福利，为福利资本主义提供了一条新的道路。英国社会学家贝弗里奇在1942年1月向英国政府提出的社会保险及有关服务报告提出了三个原则;一是普遍性原则,社会保障的实行范畴应涉及所有公民，并且不管贫富都按统一的原则交纳保险金；二是政府统一管理原则,政府通过国民收入再分派组织实行多种社会保障措施；三是全面保障原则或公民需要原则。贝弗里奇的观点对西方现代社会保障理论和实践产生了重大影响。二战结束后，政府在福利管理和供应双方面的干预成为重要的治理模式。政府支出迅速增长，到70年代中期,在许多发达工业国家,福利支出几乎占国民生产总值的5%或者更多（7)。如果说世
7、纪3年代的经济萧条标志着右派自由主义思想的边沿化,那么70年代以“滞胀”为特性的经济衰退则标志着它的复兴。福利支出和经济增长的矛盾成为社会政策制定中的基本问题，(8)国家福利被指责为高成本的因素。(9）随着凯恩斯国家干预理论逐渐失效并成为众矢之的,新右派在70年代浮现并且逐渐受到注重。它反对福利提供的集体主义模式,强调国家从社会保障提供中退出。新右派提出某些社会福利供应原则：第一，社会福利应当重要由竞争的市场提供，国家应当完全从社会保障中退出。第二，公共社会保障提供应当采用彻底的资产调查方式,这样能保证稀缺的公共资源服务于那些最需要的人。第三,国家应当制定规则来辨别真正不能工作和能工作的穷人,
8、应当鼓励后者去寻找工作。第四,公共福利提供的原则应当低于最低工资原则，这样能避免道德沦丧问题。这种以市场为取向的新自由主义强调市场的作用和力量,倡导私营化并依托非政府部门满足社会福利需求，国家只扮演最小化的剩余福利网的角色。(）尽管近二十年来，随着自由主义的复兴和新右派思潮的兴起，福利市场化(mrtizt)、私营化(Prvaizton）、去中央化(deceraliztion)、去管制化（dereulaon）等等概念在不同的福利国家社会政策中得到体现和实行，但需要指出的是,福利理念在目前和将来都不会是简朴的二分法,或是纯正国家干预/自由市场，或是剩余主义/普遍主义。事实上，西方福利国家的福利政策
9、开始关注如何在公共和私人部门之间,在平等和效率之间，在国家和市场之间寻找新的平衡，最后的目的都是为了提高成本效益和服务质量。 二、中国社会福利社会化的改革背景及目的中国社会福利社会化改革重要基于两个方面的社会情境:一是国内社会构造的变迁及改革需要，二是国际上福利理念的变化及政策实践。一方面从国内来看,中国社会在改革开放之前是严格的城乡二元构造，城乡之间的福利制度存在很大差别。就老年照顾而言，农村除了“五保”老人由政府(敬老院）照养以外,其他都是由家庭照养。都市基本上是一种单位社会，大多数社会福利都是通过单位来提供。(1）在养老方面，一般的老人经济上重要由单位供养（单位退休金）、医疗费用由单位报
10、销、生活照顾则由家庭承当。只有那些“三无”对象（无劳动能力、无生活来源、无法定抚养人或赡养人)和孤老、孤儿等老人才由国家在社会福利院照养。社会福利院有两个方面的功能:一是照养政府责任的老人及孤儿，二是对外宣示社会主义的优越性。政府对社会福利院的投入很大,但服务对象少，服务质量差。这种体制随着改革开放以及人口和家庭构造的变化已经越来越不能适应社会发展需要，也不符合社会福利的基本原则，这重要表目前三个方面：第一，社会经济改革变化了老式的单位供应方式。单位由本来的福利提供者变为经营管理者。养老保险和医疗保险制度逐渐取代了单位退休金制和医疗报销制，老人供养和医疗照顾的职能逐渐由社会和家庭承当。在不少都
11、市，单位已经退出了老人经济和医疗的福利供应，而社会保险制度又没有完全建立起来，或保险的待遇过低,无法满足老人的需求。这样，除了政府需要承当的少数“三无”和特困老人外，社会上绝大多数老人的照养任务就落到了家庭。第二,由于独生子女政策的实行,中国都市家庭日益核心化、小型化。一对年轻夫妻养育一种孩子并照养两位甚至更多老人的现状况会越来越多。此外，随着生活条件的改善和人口寿命的延长，老人对生活质量的规定不断提高,多元化和专业化的老年服务成为老人及其子女的共同需要。由于这两个方面的因素以及农村都市化的发展,中国的家庭养老功能逐渐弱化，社会养老的需求不断增强。第三,作为重要的专业社会养老机构，社会福利院逐
12、渐对社会老人开放。但在某些都市,随着人口老龄化的到来,原有社会福利院的供应能力非常有限,福利设施无法满足日益增长的社会需求；而在大量新兴都市，社会福利院却长期闲置。一方面是设施严重局限性,而另一方面是资源严重挥霍。同步，由于社会福利院从本质上讲仍然实行老式的经营管理模式，竞争意识弱，服务水平差。因此，改革社会福利院的管理体制势在必行。另一方面，西方福利理念的变迁及国际范畴内的福利改革对中国也产生了很大影响。从20世纪80年代开始，随着着福利危机及福利理念的转变,西方国家纷纷进行了以市场为取向的大规模的福利改革,一种明显的政策取向是满足社会保障需求的责任由政府向市场转移，从“国家福利”向“多元福
13、利”转变。在这次改革中，“私营化”占有相称重要的地位并成为重要的改革方向。例如在瑞典这个普遍主义模式的福利国家，从90年代开始就将公共福利领域向竞争的私营部门开放。成果，私营服务的提供在健康照顾、教育体系和社会服务领域的份额迅速增长。就老年照顾服务而言，在0年代经历了一种影响深远的组织变革。大多数市政府放弃了服务供应上的直接行政控制，引进购买者提供者分离的模式。这意味着实际的照顾服务由独立的组织以合约的形式提供，这些组织可以是公共的部门也可以是私营部门。到,瑞典的28个市中有92个已经使用了私人合约者。这些私营组织的进入使得老年服务部门的福利文化发生了变化，服务成为“产品”，而老年人成为服务“
14、消费者”。(1)西方新的福利理念及实践对中国福利改革有多方面的借鉴意义。一方面，可以动员社会力量参与福利服务，减轻政府不断增长的福利开支。另一方面,可以通过多元化和专业化的服务，满足日益增长的社会需求。再次,可以引进竞争机制,变化高挥霍、高成本、官僚主义、集中化和无效率的经营管理模式，提高成本效益。这些在很大限度上变化了供应制的社会主义理念,形成了新的福利理念和改革意向。因此,早在0世纪年代中期，民政部就针对社会福利事业资金渠道单一、服务对象狭窄、管理方式落后、服务水平不高、人员素质偏低等状况提出了“社会福利社会办”的思路。194年，第十次全国民政会议提出了“深化福利事业单位改革，加快社会福利
15、社会化进程”的规定。自198年以来，民政部在各地摸索与实践的基本上,在广州、上海、温州等13个都市进行了社会福利社会化试点，获得了成功经验。（3），民政部等11部委在有关加快实现社会福利社会化的意见中明确提出推动社会福利社会化的总体规定,涉及投资主体多元化、服务对象公众化、运营机制市场化、服务方式多样化以及服务队伍专业化。这“五化”清晰地表白了社会福利社会化的改革目的,即提高老年照顾的成本效益和服务质量。三、目前社会福利社会化改革中存在的重要问题及其因素在民政部门的大力推动下，各地纷纷开始了社会福利社会化的改革摸索和实践,获得了某些经验和成功,但目前来看,国内社会福利社会化改革还存在不少问题，
16、重要可以概括为如下四个方面：第一,缺少科学理论的指引。目前，某些政府部门对社会福利社会化改革还存在某些盲点和误区，例如说改革的理念和原则、政府的责任和角色、社会福利社会化的发展模式、社会福利的公益性与市场化问题、民办福利机构的功能定位问题以及国家福利资源的分派及监管问题等,学术界和决策层对这些问题缺少进一步的研讨。同步，各个地方在推动社会福利社会化过程中大都缺少理论上的指引。一方面对“社会福利社会化”概念及改革的必要性就缺少深刻的结识；另一方面，在决策上科研与行政脱节。某些民政部门没有充足发挥学者的作用，而是通过到外地考察“取经”，然后盲目照搬别人的做法;有的则是闭门造车，对先进国家和地区的福利实践知之甚少甚至一无所知。第二，从广度(地区范畴）上看,社会福利社会化改革在地区分布上极不平衡。具体来说，东部和南部地区
