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1、陕西省人民政府办公厅关于印发陕西秦岭生态环境保护纲要的通知陕政办发20075号西安、宝鸡、渭南、汉中、安康、商洛市人民政府，省人民政府各工作部门、各直属 机构：陕西秦岭生态环境保护纲要已经省政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。陕西省人民政府办公厅二。七年一月十七日陕西秦岭生态环境保护纲要为全面落实环境保护基本国策，加强陕西秦岭生态环境保护工作，进一步规范开发利 用活动，实现人与自然和谐相处，为我省经济社会全面协调和可持续发展提供良好的 生态保障，制定本纲要。一、秦岭的地位和作用1. 秦岭主体位于陕西，东连豫鄂，西接甘陇，南望巴蜀，北瞰关中，国土总面积5. 79 万平方公里，占陕西省国土总面
2、积的28%，区域涵盖6个设区市、38个县（市、区）（见附件一）、452个乡镇，人口约497万人。2. 秦岭是我国中部最重要的生态安全屏障，具有涵养水源、维护生物多样性及水土保 持的重要生态服务功能，是我国南北地质、气候、生物、水系、土壤等五大自然地理 要素的天然分界线。秦岭以南为亚热带湿润季风气候，属长江水系，分布着北亚热带 落叶阔叶、常绿阔叶混交林和东洋界动物；秦岭以北为暖温带半湿润、半干旱季风气 候，属黄河流域，广泛分布着暖温带落叶阔叶林和古北界动物。3. 秦岭水资源量222亿立方米，约占全省水资源总量的50%，是我省的主要水源涵养 区。其中，秦岭南坡水资源量182亿立方米，约占陕南水资源
3、量的58%，是嘉陵江、 汉江、丹江的源头区，是南水北调中线工程的重要水源涵养区；秦岭北坡水资源量约 40亿立方米，约占关中地表水资源总量的51%，是渭河的主要补给水源地。保护好秦 岭生态环境，对于南水北调中线工程水质水量和关中地区生产生活用水至关重要。4. 秦岭是我国暖温带北亚热带物种最丰富的生物基因库之一。秦岭主峰太白山是我国 大陆中东部最高峰，海拔3767米，保存有典型的第四纪冰川遗迹，其垂直自然生态谱 系典型、完整。秦岭素有“动植物王国”、“天然中草药库”的美誉，区内分布着种子 植物2931种，占全国种子植物总数的12%；兽类144种，占全国兽类总种数的29%； 鸟类399种，占全国鸟类
4、总种数的34%。秦岭又是许多古老和孑遗生物的避难所，稀 有、特有物种类型较多，已有128种动物和56种植物被列入国家和省重点保护对象。 秦岭生态系统的多样性、物种的多样性和遗传基因的多样性，在我国乃至东亚地区具 有重要的典型性和代表性。二、保护成效及存在问题（一）保护成效。5. 天然林保护。近年来，在秦岭地区各级政府和有关部门的共同努力下，秦岭生态建 设与保护取得了一定成效。1999年，自国家实施天然林保护工程以来，秦岭天然林得 以恢复和发展，森林覆盖率逐年增加，森林面积有了较大增长。目前，秦岭天然林覆 盖率达42%，森林覆盖率达56.3%，林灌覆盖率达57.7%。6. 退耕还林成效显著。秦岭
5、地区人民坚持以改善生态环境为宗旨，以绿化荒山、荒地 为目标，因地制宜，采取人工造林、封山育林、飞播造林等措施，目前已退耕还林还 草近100万亩。7. 水土保持取得新的进展。秦岭地区人民积极治理千沟万壑，并坚持按照农田基本建 设与退耕还林种草相结合，防治性治理与开发性治理相结合，大封禁与小流域治理相 结合，生物措施、工程措施与耕作措施相结合的原则进行实施，年治理水土流失面积 约500平方公里。8. 自然保护区发展迅速。目前，秦岭地区已建立7个国家级自然保护区，21个省级自 然保护区，总面积达50万公顷，占秦岭总面积的8.65%。自然保护区的建立，使珍稀 濒危野生动植物得到有效保护，其中，朱鹮的种
6、群数量大幅增加，已达600多只；大 熊猫数量有270多只；金丝猴、羚牛的数量亦不断增加。9. 风景名胜区、森林公园建设加快。秦岭地区已建成森林公园30个（国家森林公园8 个），风景名胜区19个（国家级风景名胜区3个，省级风景名胜区16个）。华山、骊 山、太白山、楼观台等景区已成为国内外著名的旅游景点。10. 秦岭北麓生态环境保护专项整治和生态示范区建设取得显著成效。近年来，针对秦 岭北麓存在的矿产开发企业乱采滥挖，旅游和房地产开发项目乱修乱建，废水、废气、 废渣乱排乱放的“三乱”问题，省委、省政府组织开展了专项整治工作，初步遏制了 秦岭北麓区域经济发展中污染环境和破坏生态的势头。生态示范区建设
7、初具规模。积极发展生态产业，努力维护秦岭生态环境安全。目前， 秦岭地区已经形成三级生态示范网络，共有正在建设的国家级生态示范县10个，生态 示范乡24个，生态示范村75个。（二）存在问题。11. 水土流失仍很严重。由于历史上对森林的采伐和陡坡的开荒，秦岭山地水土流失面 积不断增加，年流失量达0. 84亿吨。目前，秦岭浅山区域每年的土壤侵蚀模数已超 过1000吨/平方公里，属中度水土流失区。12. 地质灾害频繁发生。由于人为活动的影响，秦岭特殊地质结构形成的滑坡、泥石流 灾害多见，河床抬高和水库淤积现象常常引发洪涝灾害。13. 水生态环境失衡。由于涵养水源能力降低，河水暴涨暴落，径流变化波动加大
8、， 水体总量减少，季节性河流增多。14. 生物多样性遭到破坏。由于森林林分变差，秦岭的浅山、丘陵地带难以寻觅到大型 动物踪迹，一些林下植物无法正常生存，天麻、杜仲等野生药用植物数量减少。珍稀 物种濒危度加剧，秦岭地区华南虎几乎绝迹，林麝、云豹、大鲵种群数量明显减少。15. 矿产资源开发带来的环境污染与生态破坏日趋严重。据统计，陕南目前仍有矿山企 业约750家，年产矿石量超过1000万吨。无证勘查开采、乱采滥挖、粗放经营、浪费 资源现象依然存在，对局部地区造成严重的环境污染和生态破坏。三、保护的基本原则和目标（一）基本原则。16. 坚持保护优先、预防为主、防治结合的原则，对秦岭生态环境实施全面保
9、护。其中， 对秦岭生态功能良好的区域，实行严格的保护措施，防止造成新的破坏；对生态功能 遭受一般性破坏的区域，要采取封禁为主的保护措施，使之逐步恢复；对生态功能遭 受严重破坏的区域，要采取人工重建、技术处理等修复措施，使之基本上与周边环境 相匹配。坚持分区管理、分类指导、突出主功能、兼顾辅助功能的原则。根据秦岭生态功能区 的特点，突出涵养水源和维持生物多样性的主导功能，兼顾水土保持的辅助功能，尽 可能地消除人类活动对重要生态功能区的破坏，达到维护秦岭生态功能的目的。坚持统筹规划、综合决策、合理开发的原则，正确处理资源开发与环境保护的关系， 在开发与建设中，要充分考虑生态环境的承载能力，遵循生态
10、经济规律和生态功能区 划原则，实现环境与经济协调发展。（二）保护目标。17. 通过加强秦岭生态功能区的保护与建设，使该地区的生态环境得到良好的保护、恢 复和重建，促进自然资源的科学合理利用，实现秦岭地区生态环境的良性循环和健康 发展，维护陕西乃至国家生态安全，保障国民经济和社会的可持续发展。2015年以前，全面遏制秦岭地区环境破坏的趋势。制止一切破坏秦岭生态环境的活动， 严禁滥采和偷猎行为，对天然林实行禁伐。对25度以上的坡地实行退耕，30%的缓 坡地要实现梯田化，30%的无林草宜林地要实施植树造林，控制水土流失。加快矿区 复垦，完善自然保护区、生态示范区建设体系。空气环境达到一、二级标准，地
11、表水 质量达到功能区划水质要求。完成秦岭生态功能区信息系统建设，健全秦岭生态功能 区监督管理体系。2030年以前，秦岭地区的所有县（市、区）全部实现山川秀美，70%以上的城镇达到 生态或园林城镇标准，全面改善秦岭生态环境质量。四、生态功能区划分（一）功能定位。18. 根据全国生态环境保护纲要的功能划分及秦岭生态环境现状，水源涵养和生物多样 性保护为秦岭山地的主导生态功能，水土保持为辅助生态功能。（二）秦岭生态功能区划。19. 按照全国生态环境功能区划，秦岭整体命名为秦岭山地常绿阔叶一落叶林水源涵养 和生物多样性保护生态功能区。根据秦岭自然生态系统基本特征，按照海拔高度，将秦岭划分为三个生态功能
12、区。其 中，海拔2600米以上为I区，命名为秦岭中高山针叶林灌丛草甸生物多样性生态功能 区；海拔1500米一2600米之间为II区，包括70%国土面积在海拔1500米以上的10 个乡镇，命名为秦岭中山针阔叶混交林水源涵养与生物多样性生态功能区；海拔1500 米以下为III区，共442个乡镇（见附件二），命名为秦岭低山丘陵水源涵养与水土保持 功能区。（三）保护措施与目标。20. 秦岭的I区，即海拔2600米以上的秦岭中高山针叶林灌丛草甸生物多样性生态功 能区为禁止开发区，要实行严格保护，禁止一切与生态功能保护无关的生产和开发活 动。加快移民搬迁和扶贫工程进度，将扶贫移民与生态移民工作相结合，首先
13、对海拔 2600米以上人口进行迁移并予以妥善安置，保持秦岭山地生态系统的原始性和特有的 高山针叶林灌丛草甸景观。21. 秦岭的I区，即海拔1500米一2600米之间的秦岭中山针阔叶混交林水源涵养与生 物多样性生态功能区为限制开发区，要加快天然林保护工程，限制区内人口数量，提 高人口素质，改变农村能源结构，减少对木材的消耗；加快和扩大自然保护区建设， 适度开展生态旅游，积极发展生态产业。22. 秦岭的III区，即海拔1500米以下的秦岭低山丘陵水源涵养与水土保持功能区，要 实现严格保护下的适度开发。区域内的各县要建立污水处理、固体废弃物处理设施。 强化监督管理，杜绝新的生态破坏，有效控制水土流失
14、。要采取生物、工程、农业耕 作相结合的措施，对水土流失严重的交通沿线、矿区周围、村镇附近做好水土保持的 规划工作，积极治理水土流失，减少泥沙下泄；在进行公路、铁路建设的同时，要采 取切实可行措施，将其对生态的负面影响减小到最低程度。调整和优化产业结构，发 展绿色生态经济。五、主要任务和要求（一）保护秦岭生物多样性，建设以自然保护区为主体的物种保护体系。23. 保护秦岭生态系统多样性、物种多样性、遗传基因多样性；保护大熊猫、金丝猴、 羚牛、朱鹮、林麝、秦岭细鳞鲑、川陕哲罗鲑、大鲵、红豆杉、独叶草以及华山新麦 草等珍稀动植物，维持和改善物种栖息地生态环境，使种群数量稳中有升；建设适宜 的生物走廊，
15、维护主要物种生境连通性；建立生物多样性保护数据库。24. 制止人为活动对物种的破坏，依法打击乱捕乱猎、乱采乱挖、倒卖走私野生动植物 及其产品的违法犯罪活动，合理划定禁猎（伐）区，设立栖息地保护站、监测点、苗 种培育基地、珍稀野生动植物抢救培育中心；采取重点野生动植物的人工驯养繁殖、 种植等措施，最大限度地维护秦岭生物多样性，完善生物多样性保护机制。25. 加强自然保护区建设。自然保护区是保护珍稀动植物，实施生物多样性保护最有效 的手段。要强化对现有保护区的管理，完善基础设施建设，加强科学技术研究。力争 再建一批自然保护区，使自然保护区面积占秦岭总面积的12%以上，确保大熊猫、金 丝猴、羚牛、朱
16、鹮等珍稀濒危物种的生存环境安全。（二）保护秦岭森林植被，构筑以天然林为核心的绿色安全屏障。26. 全面实施天然林保护工程，停止天然林商业性采伐，依靠自然更新、封禁，使植被 得到有效恢复；采取人工造林、飞播造林、退耕还林等措施，提高秦岭森林覆盖率； 认真落实森林资源管护责任制，提高植树造林成活率和保存率；天然林保护工程完成 后，继续实行禁伐、限伐和合理性间伐措施，保证秦岭森林面积及其蓄积量、覆盖率 稳定增长，建设秦岭绿色生态屏障。（三）加强水源地建设，保护秦岭水源涵养重要功能。27. 加强重点水源涵养林区建设，结合天然林保护工程，采取人工造林、飞播造林、封 山育林等措施，使宜林地林草植被得到恢复。加大水库上游水土保持综合治理，使秦 岭水源涵养功能得到充分发挥。28, 严格划定城镇集中饮用水水源保护区，明确保护范围。禁止在一级保护区内建设与 供
