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1、重特大安全事故防范遏制对策分析摘要：近期重特大事故频发多发，给人民群众生命财产造成重大损失，暴露出公共安全工 作存在系统脆弱性。为有效防范遏制重特大安全生产事故发生，要加快推动实施“平安中国”的国家战略；强化源头治理，全方位构建隐患排查治理的常态化机制；强化应急准 备，提高预案和演练的有效性；强化事故责任调查和技术调查，从安全管理和本质安全两 方面加大事故风险防范力度；推进应急文化建设，提高全社会安全责任意识、风险识别水 平和避险自救互救能力。关键词：生产安全事故；系统脆弱性；安全发展；源头治理；应急准备；事故调查今年全国两会闭幕以来，在短短几个月内，陆续发生了 “329 吉林省八宝煤矿特大
2、瓦斯爆炸事故、“520”山东省保利民爆公司特大爆炸事故、“63 吉林省宝源丰禽业公 司特大火灾事故等多起重特大安全事故。重特大安全事故频发给人民群众的生命和财产安 全造成重大损失，引起社会广泛关注，也造成严重的负面影响，值得深思与警醒。一、重特大事故频发暴露公共安全存在系统脆弱性初步调查分析表明，近期连续发生的几起重特大事故，无论事故类型如何，无论发生 在何地，相关企业、地方和部门在风险管理、执法监督、事故预防和应急准备等方面都普 遍存在一些缺陷与失误，暴露出我国公共安全工作中的系统脆弱性。突发事件中涌现出的 系统脆弱性，本质上是结构性缺陷。从表面看，个人或者个别部门责任因素对事故发生似乎起到
3、了很大作用，这也就是为 什么每当出现重大生产安全事故之后，几乎无一例外地被称之为“责任事故”。客观分 析，在每一起事故背后，几乎都存在非常复杂的原因。从宏观上分析，如果一种现象反复 普遍出现，就可以看成具有规律性特征，这种规律反映的是在系统和基本面上的问题。多 年来，我国安全生产实际情况证明，仅仅依靠追究个人责任并不能从根本上解决制度建设 上存在的深层次问题。实际上，由于个人或单一因素造成重大事故的几率很低，而源于组 织性因素、社会性因素和文化性因素的系统缺陷才是导致事故不断发生，甚至同类事故反 复出现的主要原因。工业化国家的发展历程和我国多年的实践都反复验证了安全生产的一个论点对公 众的安全
4、保护水平主要取决于三个维度的要素：一是经济基础与生产力水平。二是科学与 工程技术能力。三是安全文化水平及其表现。从我国当前的情况看，首先，经过30 多年的改革开放，国家经济实力有了明显提 升，经济总量已居世界第二位，已有能力从财力、物力和人力资源上逐步加大安全投入， 解决存在的安全隐患。其次，现代科学技术的进步可以为安全生产的应用技术与工程实践 提供强大支撑。从总体上看，大多数安全生产保护关键技术与装备问题都可以得到很好的 解决，即使是在一些风险度较高、治理难度较大的安全生产保护技术环节上，也不存在难 以逾越的技术障碍。当前，在三个维度的要素中，关键性因素是安全文化水平及其表现，其中主要包括执
5、 政理念、发展模式、价值观认同、法治环境和公众素质等，特别是地方政府的宏观政策导 向，包括发展模式、资源配置和政策干预力度等。在当前情况下，如果重特大生产安全事 故频繁发生，公众自然会把关注焦点集中在执政理念和发展目标等与社会管理密切相关的 方向上，而这些问题具有较高的敏感性，如长期得不到有效解决，且反复出现较大波动， 不仅会使“民生赤字”增加，而且必然影响政府公信力和执政水平的提高。改革开放30 多年来，我国经济持续较快增长，经济发展的巨大成就令世界瞩目，但 同时也毋庸讳言，政府社会管理相对滞后，甚至积累了大量的“民生赤字”，已开始影响 国家发展的速度与质量。党中央、国务院对事关人民群众根本
6、利益的安全生产工作高度重 视，采取了一系列坚决有力的措施，取得了很大成效，但事故总量依然较大，重特大事故 频发多发，安全生产形势严峻。在这样背景下，认真思考安全生产工作中的一些深层次问 题，从本质上认识生产安全事故发生的基本规律，对提高安全生产工作的认识论与方法论 水平都具有一定的现实意义。安全生产活动建立在现有经济形态之上，安全生产问题在生产经营活动中产生，其发 生和演变与国家经济发展具有必然联系。经济发展水平是事故与伤亡数量的基础，经济总 量扩大将会导致事故总量增加，第二产业尤其是制造业比重增加可能增大生产安全事故风 险。工业化与城镇化高速发展时期，事故伤亡数量与经济增长率密切相关。国家政
7、策干预 对生产安全事故预防具有重要作用。这些都是当前影响我国安全生产形势的基本因素。安全生产水平是国家社会文明进步程度的反映，也是社会主义核心价值体系的重要组 成部分，事关执政宗旨。作为一个负责任的政府，应该始终把人民生命安全放在首位，把 保证所有劳动者在生产过程中的安全与健康作为经济社会发展的基本目标。如果在全国范 围内出现安全生产水平滑坡、工伤事故与职业危害超出社会容许程度的情况，将给经济发 展与社会进步带来消极的影响，必须及时加以调整，避免“民生赤字”长期累加，积重难 返。二、防范遏制重特大事故是社会公众的广泛期待公众对安全事故的反应一般表现为“耐受”、“容忍”和“爆发”三个阶段。在出现
8、 一些偶发公共安全事件时，公众尚能在“免疫”机制下，呈现“耐受”状态；当重特大公 共安全事件多发且对社会有明显影响时，如果政府能够妥善处置，公众尚能够保持“容 忍”态度；但若重特大公共安全事件短期内反复发生，对公众安全持续造成严重威胁，而 政府又难以及时有效应对，就会超出社会负荷能力，使公众难以容忍，进而导致社会普遍 不满，甚至可能出现强烈反应。当前，公众对关系民生的社会问题关注度日益提高，参与度持续增大，对政府社会管 理能力不断提出更高的要求和期待，这种新变化对各级政府而言，是前所未有的挑战。公 共安全事件现实风险度及其控制能力是国家经济社会发展水平的标志性反映，公共安全的 发展历史具有明显
9、的阶段性特征，国家的公共安全政策应从经济、社会和技术现状出发， 与国家经济社会发展总体战略目标相协调。政府为公众所提供的公共安全保障程度不能滞 后于经济发展水平，不能明显低于公众期望，更不能超出社会对公共安全事故的承受力。 发展不能以生命为代价，经济建设决不能损害公众的安全和健康基本权益。如果说在工业 化初始阶段，发展目标可能更多地体现在GDP等经济性指标，同时全社会也都十分关注 物质利益的话，那么当社会发展到工业现代化的形成时期，公众则开始更多地关心社会发 展状况，关心包括民主法制、安全生产和环境保护等在内的社会问题，更加关注精神文明 的需求，即出现一个迫切需要加强社会管理的重要拐点。在物质
10、文明与精神文明高度发达 的今天，公共安全更加具有了前所未有的社会学和政治学意义，重特大生产安全事故频发 将给国家经济社会发展带来较大风险。每次重特大生产安全事故发生后，各级领导高度重 视，相关地方和部门全力处置善后，但显而易见，亡羊补牢不如未雨绸缪，更何况在实际 工作中，因为种种原因，许多时候亡羊未能及时补牢，导致同类事故频发。长此以往，将 对国家改革发展和社会稳定造成负面影响。三、防范遏制生产安全事故的对策建议党的十八大以来，党中央提出了“美丽中国”、“两个百年”和“中国梦”等宏伟目 标，重特大事故频繁发生，将对这些战略构想的实现带来许多困难，甚至阻碍。为克服公共安全领域普遍存在的系统脆弱性
11、，完善我国公共安全体系特别是安全生产应急管理体 系，建议从以下5 个方面入手，加强我国公共安全体系的制度化建设。（一）加强顶层推动，坚定不移实施“平安中国”的国家战略。发展的核心是人的发 展，改革开放和发展经济的根本目的是提高人民物质与精神生活质量。因此，必须坚持以 人为本，努力实现安全发展。要在经济发展的同时，逐渐大幅度改善劳动者的工作条件与 安全保障，使广大人民群众在公平享受到发展成果的同时，感受到作为国家主人翁的尊 严，体会到社会主义制度的优越性。长期以来，企业安全生产基础薄弱，政府法制监督力 度不足，“三违”现象普遍存在的根本原因，都可归纳为对以人为本、安全发展的理念认 识不足和落实不
12、够。因此，绝不能一味简单、生硬、不顾代价追求发展，在任何情况下都 要把维护劳动者的安全健康作为与发展生产、繁荣经济同等重要的目标。不能把安全生产 置于经济建设的从属地位，而应将其作为促进生产和推动经济发展的手段。工伤事故与职业危害不应超出国家与社会的承受力，安全生产状况也应达到国家投入 所期望的水平，发展不能以人的生命与健康为代价。国家制定安全发展战略的重要内容就 是对不同发展阶段确定这样的一个“度”，即依据社会经济发展的不同阶段确定安全保护 水平。应依据国家经济社会发展总体目标，逐步调整发展战略，逐渐弱化GDP考核指 标，强调和充实公共安全、环境保护、公共基础设施和扶贫济困等一系列涉及民生的
13、社会 管理内容，并将其作为评价地方经济社会发展水平的主要依据。通过调整经济结构，加快 城镇化的步伐，改变过去主要依靠投资和扩大基本建设规模来推动GDP增速的发展模 式，把人民群众安居乐业、社会平安稳定和国家长治久安放在国家发展的优先位置，坚定 不移地实施“平安中国”的国家战略。同时，应在科学发展观和“平安中国”发展战略指导下，加快突发事件应对法、安全 生产法、矿山安全法、安全生产应急管理条例及其他安全生产相关法律法规和实施细则的 修订、起草工作，完善公共安全法制体系。（二）强化源头治理，全方位构建隐患排查治理的常态化机制。一是充分利用当前安 全生产大检查的契机，最大限度排查治理风险隐患。当前，
14、国务院办公厅已下发通知，要 求在全国范围内开展为期3 个月的安全生产大检查。各地各部门可充分利用此契机，全面 深入系统地排查治理所辖范围内的风险隐患，堵塞安全监管漏洞，强化安全生产措施。在 检查过程中，要加大部门联合检查治理力度，尤其要注意排查那些因地域、部门管辖范围 或职能交叉形成的监管真空或薄弱环节和领域，注意风险隐患可能造成的连锁或叠加效 应，立足全局，采取综合风险防控措施。二是及时总结安全生产大检查的阶段性成果，建 立隐患排查治理的常态化机制。本次安全生产大检查也是一次很好的以人为本、科学发展 理念的宣传动员和贯彻实施活动。各地、各单位应充分利用各种媒体，采取多种方式，引 导社会广泛参
15、与，在全社会掀起学习贯彻安全生产法律法规、严格落实安全生产责任、全 员参与隐患排查治理的高潮。及时发现、总结和学习推广先进典型和经验，把大检查中形 成的好经验、好做法总结提炼固化为规章制度和标准规范，把安全生产大检查与“打非治 违”专项行动、与安全专项整治相结合，建立完善横向到边、纵向到底的隐患排查治理体 系。三是进一步强化对安全生产工作的社会监督。在现有国家公共安全监督检查体制与机 制的基础上，进一步强化企业职工、社会公众和媒体对国家、地方和企业安全生产工作的 监督。一方面，要增加安全生产相关信息的透明度，要求在企业内部和面向社会公开企业 生产状况、危险源分布、监测监控数据、事故隐患治理、安
16、全管理现状、安全生产检查结 果、职业危害预防、事故调查处理结果等所有安全生产相关信息，主动接受企业职工、社 会公众和媒体的批评监督，使企业增强遵守安全生产法律法规的自我约束性。另一方面，要建立企业职工监督和批评本企业安全生产的工作机制。例如，在企业里推广建立由工人 代表、安全卫生专家和企业负责人代表所组成的“企业安全生产委员会”，从制度上保证 企业职工参与安全生产有关的重大决策，监督企业安全生产责任制的落实，及时反映企业 职工安全生产的诉求等。（三）以情景构建为先导，强化应急准备，提高预案和演练的有效性。凡事预则立， 不预则废。通过几年来的不懈努力，我国已初步建立了横向到边、纵向到底的预案体系。 在解决了“从无到有”的问题之后，如何提升应急预案质量、提高应急预案的有效性成为 全社会普遍关注的问题。从国内外实践经验看，应更加重视预案编制过程，在预案编制伊 始，就开展全面系统的风险评估和能力评估工作，根据评估结果进行风险预先控制和应急 准备，并基于残余的主要风险和现有资源能力，
