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1、 国有企业内部控制框架国有企业是我国国民经济的支柱，国有企业改革是整个经济体制改革的中心环节。推进国有企业改革和发展，实现国有企业与市场经济的有机结合，增强国有企业的活力和竞争力，是发展社会生产力、改善人民生活、实现国家长治久安和保持社会稳定的重要基础。国资委成立后，不断推进国有经济布局和结构调整，深化国有企业改革和国有资产管理体制改革，有力地促进了国有经济的发展壮大，国有资产总量大幅增加，企业效益显著提高，技术创新能力明显提升，国有经济活力、控制力、影响力进一步增强。20022007年，全国国有企业销售收入、实现利润、上缴税金年均分别增长18.6、36、20.4。2007年全国国有企业上缴税
2、金1.77万亿元，占全国财政收入的34.5。近年来，中央企业的公司治理逐步改善，经营管理水平稳步提高、经营机制发生深刻变化，经济效益和整体实力显著提高，一批具有国际影响力的大企业集团不断显现，在2008年财富杂志公布的世界500强中，国资委监管的中央企业有19家，比2002年增加了13家。企业内部控制是提高企业运营效率、保障企业依法经营和会计信息真实可靠，促进企业实现战略目标的活动，是现代企业制度的根本要求，是企业各项管理工作的基础，也是企业提高管理水平和防范风险的一种有效机制。企业要实现持续健康发展，就必须不断完善内部控制体系，通过制度规避风险，机制控制风险，责任降低风险，努力实现“速度、效
3、益与风险”的平衡，提高企业的经营效率和效果，从而促进国有企业实现其战略目标。特别是当前国际国内经济形势复杂多变的情况下，建立完善企业内部控制体系，对于不断提高企业把握发展机遇及应对风险挑战的能力，从而提高国际竞争力显得尤为重要。2002年美国萨班斯奥克斯利法案颁布后，西方各国企业尤其是上市公司掀起了内部控制建设的高潮，一些在海内外上市的中国企业已经开始按照国际标准进行企业内部控制体系建设。2006年，国资委出台了中央企业全面风险管理指引，目的是促进中央企业内部控制建设和全面风险管理工作，2008年，财政部会同有关部委发布了企业内部控制基本规范，使中国企业有了内部控制标准。但内部控制建设在我国起
4、步时间不长，我国企业正处在深刻变革、快速成长的历史时期，COSO内部控制框架不完全适应中国企业。因此，在借鉴国外企业内部控制成熟经验的基础上，认真总结国有企业的特征，立足我国国有企业的现状，建立适合国有企业的内部控制框架体系就成为一个很有现实意义的课题。国有企业内部控制框架一书，在比较分析国际主要的内部控制框架的基础上，系统总结了国有企业内部控制的实践成果，并结合我国企业的实际情况，创造性地提出了国有企业的内部控制框架新模型。该书在国有企业内部控制体系建设、内部控制评价与内部控制管理等方面进行了有益探索，强调内部控制的首要目标是提高企业运营效率与效果，提出了国有企业内部控制的“强支撑、短流程、
5、高授权和大监督”四项原则，以及加强国有企业内部控制的五项措施，尤其是系统整理了企业日常业务流程、关键控制点，结合国内先进企业实践成果，提出了今后一段时间，国有企业内部控制规范指引。该书提出的国有企业内部控制框架既结合中国目前的发展环境，突出了国有企业特点，又与国际内部控制标准相衔接。可以帮助国有企业更好地建立和完善内部控制体系，建立有效的风险防范机制，有效保障国有企业合法合规地运营，提高财务报告及相关信息披露的质量，保护国有企业的资产安全，促进国有企业提高经营管理水平和国有资本保值增值能力，以增强国有经济的活力、控制力和影响力。内部控制在国外经历了几十年的发展与演进，逐渐形成了以保障效率、报告
6、准确、经营合规为主要目标的一套相对完整的体系。在内部控制演进的不同时期，学界和企业界也对内部控制有不同的解读与认知。在内部控制建设实践和理论探讨中我们发现，尽管内部控制的一般原则有普适性，但是其表现和应用形式会因为国家、区域、文化和企业发展阶段的不同而所有差别。内部控制引入我国后，学界、企业界对内部控制的求索从未停止，对内部控制的内涵与外延、对其在管理中的效用、对其价值的认知也有不同的观点。这种认知的不同，有文化背景的原因，企业逻辑、企业伦理的原因，以及管理理念、管理方式的原因。除此之外，由于我国企业所有制的差异，以及不同区域、不同行业、不同规模的企业大多处在企业发展的不同阶段上，对管理的需求
7、千差万别。尤其是当代国有企业不断向现代企业制度推进，企业处在深刻变革之中，企业经营的市场环境、法律环境也在不断变化和成熟，企业的成长速度较快，针对这一历史阶段的特性，我国国有企业应该建立怎样的内部控制体系，内部控制如何更加有效地发挥作用，是一个值得深入探讨的话题。本书从多角度和多层面探讨了国有企业的特性，分析了国有企业内部控制的特点，强调内部控制的目标是提高运营效率和效果，针对现阶段我国企业处于深刻变革、高速成长的现状，提出了内部控制应当坚持“强支撑、短流程、高授权、大监督”的基本原则，面对不断变化的环境，企业流程应尽量缩短，保持灵活性，但要用强支撑来弥补短流程的不足；提倡高授权，适应变化，但
8、不能出现没有监督的授权。同时，结合企业内部控制基本规范和COSO框架，对内部控制的五要素进行了拓展，强调内部控制是动态过程，研究提出了内控五要素的改进和完善措施。我们希望该书对国有企业内部控制的建设具有积极的、建设性的借鉴意义。第2节：国有企业内部控制框架(2)当前，由美国次贷危机引发的全球金融危机，进而演变成世界性的金融海啸已经波及到了实体经济的各个方面，我国作为世界经济循环的重要参与者，也不可避免的受到了冲击。在这轮百年不遇的金融危机冲击下，我国部分国有企业经营放缓，利润减少，有些企业因为参与资源市场和金融衍生品市场的远期交易而蒙受惨重损失。这引发了我们一些新的思考，金融危机下企业是否需要
9、更加完善内部控制和风险管理，一些造成金融衍生品损失的企业难道是内部控制出了问题。泛泛地看，一些企业风险管理与内部控制是照本宣科建立的，一些政策和流程没有紧密结合企业的实际，更缺乏用“心”去执行内控。要使内部控制有效，首先要建立适合企业实际的内部控制体系，而不是“千篇一律”的流程管理，还要求企业家在逐利的冲动下保持一份谨慎，在纷繁的利益诱惑下保持一份淡定，这样才能坚持自己的既定目标，控制企业的非正常性的损失。综上所述，对大型的国有企业来讲，有健全的内部控制的企业不一定能够长治久安，因为决定企业成败的关键元素比较多，但是没有内部控制的企业注定是要失败的。所以，谨以本书提醒企业，必须建设适当、适度、
10、适用的内部控制体系，在内部控制建设中不能照搬COSO框架这一内部控制的“圣经”，而是要紧密结合企业的自身特点和外部环境，紧紧围绕“提高运营效率与效果”的首要目标，做到“合适的才是最好的”，同时，在执行内部控制和风险管理时要用“心”，不只是照本宣科，要保留一份额外的谨慎。第一节国有企业基本发展状况一、国有企业改革发展的状况国有企业是国民经济的支柱，推进国有企业改革和发展，是实现国有企业与市场经济的有机结合、增强国有企业竞争力、实现国民经济平稳快速发展的重要基础。改革开放30年来，国有企业改革不断深化，国有企业的活力和竞争力显著增强。（一）国有企业改革的历史背景我国的国有企业主要是建国后由国家投资
11、建设的，也有一部分是通过对资本主义工商业进行社会主义改造形成的。新中国成立以来，国有企业为巩固和发展社会主义经济与制度，促进国家工业化和现代化建设发挥了重要作用。但是，在计划经济体制下，国有企业不是真正意义上的企业，企业的生产计划由主管部门统一下达，产品实行统购统销，财务实行统收统支，生产与社会需求脱节，经济效益与生产经营脱钩，收入分配是“大锅饭”制度，企业既没有外在压力，也没有推进技术进步、改善经营管理、提高劳动生产率和经济效益的内在动力，存在着政企不分和平均主义的机制弊端，制约了国有企业的发展和社会生产力进步。党的十一届三中全会以后，我国为解放和发展生产力，促进国有企业和社会生产力发展，迅
12、速改善人民生活，开始改革传统的计划经济体制，推进国有企业经营管理体制改革。这也是建立社会主义市场经济体制的内在要求，因为企业是从事生产经营活动最基本的经济组织，是经济体制的微观基础。只有大力推进国有企业改革，形成适应市场经济要求的国有企业管理体制和经营机制，使国有企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展的市场主题，整个经济体制改革才能顺利进行，社会主义市场经济体制才能真正建立。（二）国有企业改革的三个阶段党的十一届三中全会以来，随着党对国有企业改革的认识不断深入，国有企业改革的方向逐步明确，不断向建立社会主义市场经济体制的改革目标推进。概括起来，国有企业改革大体经历了三个阶段：第一个阶段是扩权
13、让利，重点是调整国家与企业的责权利关系。1978年，党的十一届三中全会提出要认真解决政企不分、以政代企的现象，让企业有更多的经营管理自主权。1979年中央提出要扩大企业自主权，同年7月国务院下达了扩大国营工业企业经营管理自主权的规定等文件，并在全国进行了扩大企业自主权试点，到1981年，扩权改革已在全部国营工业企业中全面推行。同时，这一时期出台了一系列“简政放权”、“减税让利”等改革政策，如将企业日常经营决策权、国家计划外产品销售权等权力下放企业；实行“利改税”，将企业实现利润的一部分以所得税和调节税的形式上缴国家财政等等。第3节：国有企业内部控制框架(3)第二个阶段是实行承包经营制，重点是进
14、一步明确企业的利益主体地位。1984年十二届三中全会作出经济体制改革的决定，强调要进一步扩大企业自主权，确定了企业所有权与经营权相分离的改革思路，试行承包经营责任制、租赁经营责任制、资产经营责任制等经营方式，特别是承包经营责任制得到大力推广，到1988年底有将近95的国营工业企业实行了承包制，充分调动了企业和职工的生产经营积极性。第三个阶段是推进现代企业制度建设，重点是使国有企业真正成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体。特别是20世纪90年代以来，以邓小平同志视察南方讲话和党的十四大提出建立社会主义市场经济体制为标志，我国国有企业改革进入了新的阶段，国有企业改革理论、方针和政策实现重大突
15、破，强调要调整和完善所有制结构，探索公有制的多种实现形式；提出坚持有进有退，有所为有所不为，从战略上调整国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力、影响力；把国有企业改革同改组、改造、加强管理结合起来，形成企业优胜劣汰的竞争机制；特别是党的十六大明确提出要坚持国家所有的前提下，建立了中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，确定了“国家所有，分级代表”，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产监管新体制，等等。十几年来国有企业改革深入发展，国有企业体制机制创新取得了重大突破，股份制改革加快推进，国有中小企业采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等形式逐步
16、放开搞活；国有经济布局和结构的战略性调整取得重大进展，长期亏损、资不抵债、扭亏无望的国有大中型企业实施了政策性关闭破产；深入实施国有企业改革脱困三年攻坚，实现了国有企业的整体扭亏为盈；中央、省、市（地）三级政府都组建了国资委，代表国家履行出资人职责，政府机构设置上实现了政府社会公共管理职能与所有者职能的分离，国有资产管理体制改革迈出了关键步伐，大大促进了国有经济的改革发展。（三）三中全会以来国有企业改革取得的显著成效党的十一届三中全会以来，国有企业不断改革创新，国有经济进一步发展壮大，控制力不断增强，国有企业改革取得了重大进展。（1）国有企业治理结构进一步完善。目前半数以上的国有重点企业进行了股份制改革，一批国有企业改制后在境内外上市，国有中小企业改革改制面超过90，中央企
