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1、国家公务员制度与有效政府在当今世界，政府在经济与社会发展中的中心地位正在越来越受 到人重视。一个有效的政府，对于经济、社会乃至政府发展都是必不 可少的。世界各国的经验表明，一个有效的政府，必定是政府职能有 限的政府，政府行为依法作为的政府，政府权力多中心配置的政府， 政府决策高度民主的政府，政务信息高度透明的政府，自然也是拥有 一个精明强干、士气高昂的公务员队伍的政府。而这一切，都有赖于 高度发达的现代化的公务员制度。因为有了高度发达的公务员制度， 就可以从社会中吸收人才，并通过激励和培训，使人才在政府部门迅 速成长。有效政府成功的先决条件就是要争取一流的人才，并使人才能够在政府组织内得以迅速
2、成长。 要发展政府的能力，首先在于建立 现代化的公务员制度，培养积极主动和精明强干的公务员队伍。因为, “无论是制定政策、提供服务还是管理合同，有效政府的生命力都在与公务员的精明强干和积极主动 。ii现代化的公务员制度，起源于英国。19世纪中叶开始的文官制度 改革，确立了以考任制为核心的任用制度和以工作实绩为基础的考核 制度，奠定了英国公务员制度的制度基础， 也奠定了英国现代政府体 制的基础。这为英国在国际经济和政治事务达到一个半世纪之久奠定 了基础。在英国之后，美国、法国、德国等西方发达国家，都开始了 公务员制度建设，为其建立现代政府体制奠定了基础， 也促进了这些 国家经济、社会和政治发展。
3、iiii现代公务员制度有很多制度构件，包括录用、晋升、退出、工资激励、权利保障等机制。具在录用方面的特征是，不基于个人关系, 而基于个人的才干，通过竞争性的招聘考试。考试可以是全国性的, 也可以是地域性的或者部门性的。 在晋升方面的特征是，不基于个人 关系，而基于个人才干和业绩，业绩优秀者得到适当的奖励。这样， 公务员可以长期保持工作的激励，不会过多地考虑取悦于上级或者有 权优势的领导人。在工资制度方面的特征是，其工资一般在社会平均 工资水平之上，并且上下级之间有相当的差距。高级公务员与低级公 务员工资差别较大，可以吸引高质量的人员，并将重要人才集中到薪 金较高并且具有战略性的人员。其核心特征
4、是不任人唯亲，通过竞争 性的录用、晋升和富含激励的制度确保用人唯贤。在中国，人事制度也是中国的核心制度。在1993年正式施行公务 员制度之前，中国实行的是干部制度。干部制度基本上是一种身份制 度，也就是说整个社会分成两种人，一种是干部，处于治人者的位置； 一种是群众，处于治于人者的位置，包括工人和农民。一个人一旦取 得干部身份，就拥有了与这一身份相关的名誉、地位和福利待遇。除 了身份制特征之外，干部制度还有如下特征：缺乏具体的管理制度。人员任命基本上实行委任制，单纯依靠行 政手段任命干部，一旦任命，只要不犯严重错误，就终身享受干部待 遇。选拔任用由少数领导决策，组织部门负责实施，带有很强的主观
5、 性和随意性，否则就是论资排辈。干部考核只有定性标准，缺乏定量 化标准，重视政治标准，忽视业务考核。干部管理缺乏基本的法律规 章制度。录用、考核、退休、工资福利、公务员权利与义务等方面，缺乏具体的管理制度。干部外延广泛。它不仅包含国家机关除工勤人员之外的工作人员、国有企业除工人之外的工作人员，还包括政党、事业单位、人民 团体等组织的工作人员，甚至还包括寺庙中的工作人员。这一制度状 况适应计划经济时代经济、社会和政治高度一体化的需要，因为在计 划经济条件下，政府与企业、政府与政党、政府与事业单位、政府与 社会组织，实际上都处于一体化的状态，政府机关工作人员，与政党 机关工作人员、企事业单位工作人
6、员和人民团体等社会组织工作人员 都是一回事，都是由国家任命、其工资由国家统一支付，都在为国家 工作。1979年末中共中央十一届三中全会决定开始完善和发展干部的 选拔、录用、任免、考核、轮换等制度。自此开始，逐步建立了正常 的离退休制度，打破了终身任职制，实现新老干部交替正常化；打破 干部任用的单一委任制模式，实行委任、选任、考任等制度。在考核 制度方面也有了新的尝试。这些实践积累了很多宝贵的经验， 并且开 始让公开、公平、竞争、考核等观念逐步深入人心，干部人事制度的 封闭管理状态有了很大的改变，开始向科学化、法制化、民主化方向 发展。与此同时，鉴于粗放式、千篇一律的干部制度已经跟不上实际发 展
7、需要，因为随着城市经济改革、事业单位改革和社会发展的启动和 深化，对国有企业、人民团体、事业单位、政治组织和国家机关的工 作人员有有必要进行分类管理。 在分类管理的基础上，可以针对国家行政管理效率的需要，建立现代化的公务员制度，从而保证国家行政 管理的效率和活力。1992年中共中央十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体 制。为了适应市场经济建设的需要，干部制度改革也遇到了 一个新的 发展机遇。因为市场经济改革，必然要推动政企分开、政事分开，也 必然要充分发展社会中介组织。在这种情况下，大一统的干部制度显 然已经难以适应新的形势，改革干部人事制度，对干部进行分类管理， 建立公务员制度，已经是大
8、势所趋。在这一背景之下，在改革开放以来积累的干部人事改革实践经验 的基础上，1993年4月24日国务院第二次常务会议通过、1993年8 月14日国务院令第125号发布，1993年10月1日正式实施国家 公务员暂行条例。自此开始，中国国家公务员制度正式建立。在此 基础上，国家人事部还进一步出台了很多重要规章， 其中重要的有国 家公务员制度实施方案、国家公务员录用暂行规定、国家公务员 奖励暂行规定、国家公务员辞职辞退暂行规定、国家公务员申诉 控告暂行规定、国家公务员职务升降暂行规定、国家公务员任职 回避和公务回避暂行办法、国家公务员培训暂行规定、国家公务 员职位轮换（轮岗）暂行办法和公务员申诉案件
9、办案规则等。暂行条例和这些暂行规定，奠定了中国公务员制度录用、考核、 奖励、晋升、培训、交流、回避、辞职辞退、退休、申诉控告以及公 务员权利、义务、工资保险福利、需要遵守的纪律等制度的法律基础， 国家公务员管理无法可依的局面基本得到了改变。中国公务员制度针对传统干部制度的弊端，适应改革开放形势，适应市场经济发展需要，也适应有效政府发展的需要，主要表现在如 下几个方面：国家公务员暂行条例，规定了国家公务员的范围，包括各级国 家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。 这为进一步实行国有企业 改革、事业单位改革，促进社会发展和政治发展，提供了人事制度的 条件。因为在市场经济条件下，企业单位将直接面向市
10、场竞争，企业 规模的大小，绩效的好坏，投资的多少，主要取决于其自身的管理能 力和市场状况，而不再取决于其行政级别；在市场经济条件下，政府 将不再对文化、科学、教育、卫生和体育等公共事业大包大揽，这些 单位的投入状况和产出绩效，也将不取决于其行政级别和地位， 而是 取决于其自身的发展和社会的评价。 随着市场经济的发展，社会中介 组织，将大量发展，社会组织的发展，是市场经济发展和政府职能转 变的必然趋势，它们的发展，也将不再取决于其与政府组织之间的关 系，也将不再取决于其特殊的行政级别与政治地位，而是取决于其自身的努力和社会的评价。为了实现政企分开、政事分开、政社分开， 不仅要在组织上、职能上分开
11、，更重要的是还需要在人事上分开。让 企业、事业单位和社会组织自己根据管理效率和发展的需要，去确立其人事管理制度，去决定其人事管理决策，并自主地实施。国家公务员条例规定，国家公务员禁止经商、办企业以及参 与其他营利性的经营活动；国家公务员不得在企业和盈利性事业单位 兼任职务。而且还规定，国家公务员辞职后，2年内到与原机关有隶属关系的企业或者营利性的事业单位任职， 须经原任免机关批准。这 些规定有利于解决市场经济时代公务员个人或者市场化的企业利用 国家公共权力以权谋私的问题。在计划经济时代，国家直接投资、经 营，政府与企业一体化，政府官员和企业经理都是国家干部，企业像 政府机关那样，根据其投资和经
12、营规模大小拥有自己的行政级别，其管理人员也像政府机关官员那样有部级、司局级、处级和科级等行政 级别。企业管理人员和政府官员调动和交流频繁。在那时，政府官员 经商办企业，都是国家的需要，是天经地义的事情。但在市场经济时 代，随着经济改革的深入发展，民营经济和股份制经济得到了大规模 的发展，这时，政府官员如果经商办企业，或者从事其他营利性的经 营活动，很可能导致官员个人运用自己的国家公务员身份和与此相关 的权力，在市场经济中制造人为的竞争优势，进行不正当竞争，以权 谋私。辞职的官员，虽然失去了公务员身份和权力，但其所掌握的公 共资源在一定时期内还可以发挥作用， 影响市场经济的正当竞争。在 这种情况
13、下，禁止公务员经商办企业以及从事各种营利性经营活动， 辞职的公务员到与其任职机关有密切关系的企业或营利性事业单位 任职需要经过批准，这都有助于创造公平竞争的市场环境， 也有利于 减少腐败问题。国家公务员条例规定，国家公务员必须遵守宪法、法律和法 规，依照国家法律、法规和政策执行公务，并且规定国家公务员非因 法定事由和非经法定程序不被免职、降职、辞退或者行政处分，可以 提出申诉和控告。这一规定，是建设法治国家，建设宪政法治的要求。法治国家要求确立宪法与法律至上，国家机关必须在宪法和法律的框架下活动，政府权力必须有法律授权，有法律依据，没有法律依据的 政府行为是无效的。与此同时，公民有充分的自由，非经法定事由和 非经法定程序不受任何处罚。 这对国家公务员也是一样的，国家公务 员是依法在其岗位上行使公共权力的人员， 它并不是国家的奴隶，国 家公务员在其岗位上需要承担法定义务，但其法定的权利也依法得到 保护，不受任何非法侵害。
