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1、word城市基层治理:矛盾、改革及其趋向基于市的实证考察来源：社会主义研究2010年第4期 作者：瑞 【摘要】城市基层治理状况直接关系到城市社会的稳定与发展，本文基于对市城市基层治理实践之路的研究探寻城市基层治理之道。城市基层治理关键在于如何实现行政权与自治权的有效划分与两种权力运行的有机衔接。在未来城市基层治理改革中，必须以此为主线，理顺体制关系、还原社区本质，实现社区事务的分类管理，不断巩固社区自治的社会基础，实现财与事的有机统一，形成多远资金筹措机制，推动政府行政管理与社区自治的有机衔接与良性互动。如何深化城市基层治理，形成弹性、活力的城市基层治理体制，是城市管理必须解决的一大问题。基于
2、此，我们对中部地区市武昌区中南街、青山区钢花村街和江汉区唐家墩街的街道办事处、相关职能部门以及街道所辖若干社区进行了实证考察，对市城市基层治理有关问题进行了专项研究，力图探寻城市基层治理之道。一、城市基层治理中的现实矛盾无论从西方治理理论来看，还是对国相关治理涵的考察，不难看出，治理都意味着多元主体平等参与的共治状态与运行机制。城市基层治理也是一个有机的体系，治理主体不仅涉及到代表国家行政权力的街道办事处，还涉及到代表城市社区自治权主体的城市社区居委会、社区各类民间组织及驻社区单位。良性的城市基层治理应该是行政权与社区自治权相互互动、协调共治的模式。然而，我国城市治理的历史传统及政治体制设计，
3、都保持了行政管理权在城市基层治理中的核心地位，城市治理逐步演化为以国家政权意志为基础的单一中心治理模式，自上而下的压力型行政体制导致城市基层治理中的诸多矛盾与约束。第一，街、区组织体制行政化，社区被行政所吸纳。城市社区是城市的微观组织细胞，社区居民委员会是城市社区居民自治组织，依法开展群众性自治活动，并协助上级政府完成相应事务。街道办事处是“具有双重角色的正式组织，既承担着作为行政组织的政府职能，同时又承担着作为社区组织的社区职能”。并且，街道办事处“作为一种社区组织，它的价值目标应该是整合社区群体，挖掘社区资源，调动社会力量，促进社区的发育，为社区居民创造和培育良好的社区环境，强调的是整合、
4、服务和发展”。然而，现实中，如图所示，街区之间的指导关系逐步演化为了事实上的行政隶属关系。压力型体制导致“上面千条线，下面一根针”，社区居委会成为了承接街道办事处及上级政府各项工作任务的“筐底”，社区居委会逐步被行政所吸纳，成为“半自治半行政化”机构。以征订报纸刊物为例，武昌区中南路街每年需要完成征订人民日报500份，完成经济日报660份的工作任务。经过街道细分，该任务直接划归组织宣传科负责。组织宣传科目前仅一人负责，除了重点跑单位外，还把任务通过党的关系直接下放给了社区，造成社区与街道任务同时加重的局面。在法制宣传中，街道办事处为了完成上级的任务，不经过市社区管理部门同意又转移自身任务给各个
5、社区，导致社区居委会负担过重，行政化倾向严重。另外，市、区政府专职部门纷纷在社区“挂牌”，并推出了“医疗下社区，食品安全下社区，工商下社区”等各项惠民政策。从实效性来看，这些挂牌业务、下社区业务非但没有使广大社区居民从中真正受益，却无形中加大了社区居委会的工作量，社区成为了这些组织的“义工”，逐步被行政所吸纳，自治性质难以得到发挥。第二，街道、社区协调能力不足，社会管能力有限。社区治理最良好的形式是“善治”，其核心理念是确立公民资格为中心的地方自治，削弱政府在社区的主导性，发展参与式的“某某治理”，它强调的是公民与政府互动和政府权力作用边界的清楚化和有限性。然而，在社区，除了社区居委会之外，还
6、存在有业主委员会和物业管理公司等各类社会组织，某些社会组织权威性远远超过了街道办事处与社区居委会权力，给社区治理造成一定难度。譬如街道办事处和社区居委会与物业管理公司之间不是上下级隶属关系，然而，物业管理状况又是市、区政府考评街道与社区绩效的重要容，街道、社区对其协调管理却缺乏足够的权威性。以青山区钢花村街道办事处为例，14个社区中有12个社区都是武钢职工，社区的物业管理公司基本上都是武钢的派出部门，从某种意义上来说，社区依赖于物业管理公司。然而物业的管理直接影响到上级对街道和社区的考核，并且这种考核直接影响到街道的管理绩效。然而，辖区各物业管理公司之所以能够进驻街道、进入社区，具有特定的权力
7、和势力背景。一旦发生管理纠纷，街道与社区协调能力有限，进而到这社区管理的困境。如2007年上级部门给该街下达社会保险扩面工作：12850人(合格值)、23210人(挑战值)，分别占钢花村街辖区在籍总人数(82000人)的1567%和283%。然而，社保扩面的人群体主要集中在武钢。然而，武钢属于大型国有企业，街道办事处对其协调力度非常有限，社区更是力不从心。在实践中，街、区由于缺乏相应的权威性，致使对问题的协调处理能力不足，社会管理、服务职能也无法得到有效的发挥。第三，社区部基础薄弱，社区认同意识较差。社区自治权力的产生源于社区居民的广泛认同，强有力的社区自治离不开社区居民的广泛参与，建立社区居
8、民认同基础上的社区自治机制是提升社区社会自治能力的前提保障。对于社区居民而言，社区参与是其参与社会的最基本容和形式，它通常肩负着实现社区自治、促进某某政治发育的理想主义使命。然而，我国城市社区建设是适应计划经济时代单位制变迁的行政管理产物，社区部各类社会组织发育政策环境不足，社区自治更加体现出行政性自治模式。通过对市街道、社区调查发现，本应将服务社区、引导社区建设作为主要工作的街道办事处，将社区居委会作为自己的下属单位，向其摊派上级政府布置给自己的各项任务，进一步挤压社区自治空间，导致社区自治能力不足。另外，“当今中国的城市社区，是由熟人、半熟人甚至相当部分陌生居民组成的生活共同体，不仅居住着
9、具有本市户口的居民，而且还有相当数量的非本市户口的居民甚至流动人口，社区人口的异质性明显突出，生活方式、价值观念日趋多样化。”社区对他们来说还只是一个栖息之所，社区参与仍然处于动员式参与阶段，社区参与的动机仍局限于经济利益需求，很难形成社区共同体意识与社区认同。另外，限于财力的限度，无法通过公共文化仪式及社区服务等实体形式塑造社区居民的认同意识。如中南路街道办事处2006年合计财政收入1079万元，除去其他经费烤制，可以利用兴办公益事业的经费只有66万元。较低的社区文化基础设施建设投入制约着社区文化活动及服务能力，不利于通过文化整合与社区服务整合塑造社区认同意识与社区凝聚力。第四，社区经费运转
10、困难，其“财权”与“事责”不相匹配。财政基础是组织运行的生命线，政府组织目标的实现离不开充足的财政后盾。社区服务事业资金作为社区提供公共服务的基础条件，政府有责任投入。城市社区是城市基层社会管理的基础，适度的财政规模是保障基层社区治理有效运行的前提。在城市建设中，市对百姓生存环境及基础设施的投入力度不断加大，特别是883计划的实施，对推动市城市社会发展产生了巨大的绩效。然而，从总体上来看，社区经费运转困难，其财权与事责不相匹配。社社区工作者的工资相对于他们承担的工作来说明显偏低。通过调查发现，书记工资每月仅为760元，副书记680元，雇员600元。然而，社区工作者任务繁琐复杂，很多事务都是上级
11、政府各部门下沉到社区部的，基于上级部门的行政压力不得不开展工作，然而开展工作缺没有与之相匹配的经费支持，很多社区工作者只能凭个人魅力进行超负荷工作。经费短缺致使社区日常运转困难，从钢化村街道所辖社区情况来看，社区办公经费每年只有2000元，而社区日常事务比较多，花费比较大，既要支付水电办公开销，又要对困难群众进行慰问，还要完成上级政府指定的报刊征订任务，还要预防一些突发事件，难以满足基本的办公需求。另外，由于资金短缺，社区管理与公共服务能力无法满足社区居民的现实需求。受制于有限的财政资源，社区居委会往往是心有余而力不足，致使社区居民怨声载道，各种矛盾突出，社区凝聚力不足。从总体上来看，行政化治
12、理体制，及财、事、权无法实现优化配置导致城市基层治理的矛盾与困境，并进一步制约着城市经济社会的健康发展。特别是近几年来，城市基层社区各类矛盾与问题日益凸显，严重影响着城市基层社会的稳定。同时，无法形成具有活力的城市基层群众自治机制，提升城市社区自我治理能力，更无法实现政府行政管理与社区自治的有效衔接。因此，城市基层治理中存在的各类问题客观上推动着基层治理体制的改革。二、城市基层治理的改革探索及限度面对城市基层治理中出现的诸多矛盾和问题，市部分街道、社区在实践中展开了深入探索与改革，拉开了城市基层治理体制改革的序幕。早在2000年，市江汉区率先开始了政府职能社区化进程，实施分权改革，通过“五个到
13、社区”(工作人员配置到社区、工作任务落实到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费划拨到社区)，创造性地探索了政府依法行政与社区依法自治相结合的社区治理模式“江汉模式”。2003年开始，市规划用3年时间在全市883个社区开展达标计划，做到社会治安和综合治理、城市管理、劳动保障和就业、社会服务“四到社区”，以全面改变社区面貌，使居民得到实惠。2006年12月，为巩固社区建设“883行动计划”成果，建立健全社区长效管理机制，改革社区公共服务体系，创新社区治理机制，制定了创新社区公共服务和社会管理体系的改革方案。2007年5月，唐家墩街道成为此次改革的两个试点街道之一。2007年8月，按照区委
14、区政府精神，结合该街实际，唐家墩街道制定了唐家墩街关于优化社区资源配置提升社区组织功能改革试点方案，积极推进基层治理体制改革。通过完善社区公共事务分类管理体系，建立高效的、某某的、法治的城市公共管理、公共服务和居民自治体制。改革按先易后难的思路分两步走，先推进“八大员”整合，条件、时机成熟后实施环卫体制改革。第一步，通过整合社区“八大员”为协管员、服务员，在社区推行准物业管理服务，全面推进管理服务机制创新，提升社区协管、社区服务、居民自治的效能。第二步，通过改革环卫体制，引入市场竞争机制，社区实行物业化管理，重点建立起高效、科学、某某、法治的城市管理、公共服务和居民自治体制。在改革中，一是设立
15、了“街办事处协管中心”。由街办事处主任任中心主任，城管科、综治办分管副主任任副主任，按分工负责日常工作。街办事处协管中心受街工委、办事处委托，宣传和贯彻社会治安综合治理和城市管理、人民调解等方面的法律、法规和政策，贯彻落实相关工作部署；协助政府职能部门做好社会治安综合治理和城市管理工作；组织负责社区“协管区”的组建、责任片的划分及人员工作安排，抓好社区协管区的日常管理和考核；协调解决全街城管、综治、流动人口、人民调解工作的重大问题，及时向街工委、办事处及上级职能部门反映，并提出解决建议。二是设立了“街办事处服务中心”。由街办事处分管副主任任主任中心主任，社会事务科、计生科、劳保所负责人任副主任
16、，按分工负责日常工作。受街工委、办事处委托，落实市、区对社区服务工作的部署，负责全街的低保、计生、社保、残疾人、社区矫正、养老服务等社会服务性工作的总体规划和年度安排；做好中心党员的教育和管理；负责领导社区“服务区”的组建、服务区的划分以及社区服务员的工作安排；负责协调“街办事处社区服务中心”涉及科室之间的关系；掌握全街社区服务工作的重大问题，及时向街工委、办事处及上级职能部门反映，并提出解决建议。从市基层治理改革的实践探索来看，体现出两个方面的特征。一是街道与社区、街道与社区居委会的组织关系得以初步理顺。改革是在街道层面上对社区协管员、服务员资源进行整合，进一步理顺政府、街道、社区的关系，明确界定街道两个“中心”，社区“管理区”、“服务区”之间的垂直领导关系。街道办事处设立“社区协管中心”，“社区服务中心”，社区设立“社区协管区”、“社区服务区”，分别履行政府委派机构和出资购买岗位的协管职能。这一做法既可避免现有街道社
