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1、浅析我国行政诉讼管辖制度的改革与完善行政诉讼法的于1990年颁布实施以来，对限制行政机关的权力滥用和公民合法权益的保护、推动我国的民主法治进程起到了重要作用。但是，也凸显出这部法律的一些问题，本文以现行行政诉讼管辖制度存在的问题为出发点，浅析应该如何对行政诉讼管辖制度进行改革与完善。一、行政诉讼管辖涵义行政诉讼管辖是指人民法院之间受理第一审行政案件的分工与权限。它解决两个问题:一是哪个法院拥有第一审行政案件的审判权;二是公民、法人或其他组织织认为国家机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益时该在向哪个法院提起行政诉讼。行政诉讼的管辖包括“纵”、“横”两个方面的内容,通过纵向的级别管辖来确定上下级法
2、院之间受理第一审行政案件的权限划分,处理好上下级法院之间审判力量和审判任务的合理分配,确保案件的正确审理;通过横向的地域管辖来确定同级法院之间审判力量的合理分工,方便当事人诉讼和法院的审理。行政诉讼法第十三条至第二十三条对行政诉讼的管辖做了详细的规定。二、我国行政诉讼管辖制度存在的问题由于行政诉讼中存在“官强民弱”的现实情况，现行管辖制度在行政审判中遇到不少困难和障碍,不能有效发挥作用。概括起来,主要有以下几个问题:(一)大量案件由基础法院管辖导致行政效力低下。行政诉讼法第十三条至第十六条对各级人民法院的受案范围进行了明确，绝大多数的行政案件都由基层人民法院管辖。但是,由于地方各级人民法院的人
3、财物等都依赖于同级政府,公民、法人或者其他组织对向当地基层人民法院起诉拥有行政管理权的当地行政机关存在疑虑。一方面,公民、法人或其他组织对行政诉讼有所顾虑,有时即便自己的合法权益受到行政机关侵害,存在也不敢起诉、不愿起诉的心理。,全国各级人民法院共审理刑事案件338万件、民事案件2 200万件,而行政案件只有47万件,平均每年9万多件，这反映出我国依法执政能力增强的同时，也折射出人民而在不愿告的心理。另一方面,基层人民法院对案件的受理常碰到来自行政机关的阻力,甚至有的地方出台“土政策”束缚行政案件的受理，致使基层人民法院在审理过程中,不敢作出行政机关败诉的判决。据统计,在的3年中,全国行政案件
4、判决撤销、变更被告具体行政行为以及责令被告履行法定职责的案件数分别为13 637件、12 629件、14 624件,与总数相比,原告的胜诉率分别为16. 05%、14. 34%、15. 86%。长期行政诉讼以来存在的告状难、胜诉难、执行难“三难”问题与管辖制度设计的不合理有很大关系。(二)有关地域管辖和级别管辖的规定,严重影响司法的独立和公正。行政诉讼法第17条规定：行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。一般地域管辖和民事诉讼一样,遵循“原告就被告”的原则,即行政诉讼一般由作出具体行政行为的被告所
5、在地的人民法院管辖,但由于我国司法体制设置行政化、地方化的原因,法院的人事任免和财政供给分别受同级权力机关和行政机关的控制。这种体制为行政权干预司法权提供了条件和空间,作为被告的行政机关为避免败诉,往往通过人事任免、经济控制等权力来贯彻自己的意志,对法院、法官施加压力,从而干扰审判权的独立行使,法院也往往因此陷入困境。在级别管辖方面,绝大多数案件由基层人民法院管辖,对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件,也只是由中级人民法院管辖,这种由“下级人民法院”管辖以“上级行政机关”作为被告的体制,要想做到依法独立审判更是非常困难,行政审判难以摆脱行政干预, 导致行
6、政诉讼的上诉率高，行政审判的公信力较低，从而削弱了行政诉讼作为司法审查应有的作用。同时,我国行政诉讼在级别管辖上实行以基层人民法院管辖一审案件为原则、以其他人民法院管辖一审案件为补充的模式,使得中级以上人民法院相对较好的审判资源配置和审判环境的优势不能得到充分利用和发挥,也影响着行政审判质量的提高和司法公正的实现。(三)有关管辖的部分规定缺乏可操作性,得不到有效执行。1.行政诉讼法第十五条“本辖区内重大、复杂的案件”的规定较为笼统。究竟哪种情况是本辖区重大复杂的案件，没有进行明确的确定。尽管刑事诉讼法和民事诉讼法也有类似的规定,但在刑事诉讼和民事诉讼中人民法院可以根据诉讼标的、量刑幅度等因素来
7、判断案件是否属于“重大、复杂案件”,以确定管辖法院的级别,而行政诉讼却不具备这样具体的参考标准,使得有关规定操作性不强。2.提级管辖的适用条件规定过于原则。所谓提级管辖,是指由上级人民法院审理下级人民法院管辖的行政案件的制度。因此,规定在某些特定情况下,上级人民法院可以审理下级人民法院管辖的案件,更有利于排除行政干扰,便于人民法院行使行政审判权,更好地保护原告的合法权益。但根据最高人民法院颁布的关于行政案件管辖若干问题的规定(以下简称管辖规定)规定,提级管辖包括3种情形:一是当事人以案件重大复杂为由或者认为有管辖权的基层人民法院不宜行使管辖权,直接向中级人民法院起诉的,中级人民法院可以决定自己
8、受理;二是基层人民法院对其管辖的第一审行政案件,认为需要由中级人民法院审理的,可以报请中级人民法院决定,中级人民法院可以决定自己审理;三是中级人民法院对基层人民法院管辖的第一审行政案件,根据案件情况,可以决定自己审理。由此可见,管辖规定对提级管辖的适用条件规定得很笼统,仅规定“案件重大复杂或有管辖权的基层人民法院不宜行使管辖权”及“根据案件情况”,人民法院可以提级管辖,而无具体明确的规定。3.没有明确规定异地管辖的适用条件。所谓异地管辖,是指上级人民法院通过指定将行政案件交由本辖区内其他人民法院审理的制度。如遇有管辖权的基层人民法院不适宜管辖的行政案件,经原告申请、基层人民法院提请或者中级人民
9、法院决定,可以由中级人民法院将案件指定本辖区内其他基层人民法院管辖审理。在现行体制下,异地管辖可以较小的代价较好地解决行政干扰问题,对保证人民法院依法独立公正审判具有积极的意义。管辖规定确立了异地管辖制度。其第5条规定:“中级人民法院对基层人民法院管辖的第一审行政案件,根据案件情况,可以决定自己审理,也可以指定本辖区其他基层人民法院管辖。”但管辖规定对其适用的条件等没有作出具体的规定。三、改革与完善我国行政诉讼管辖制度的若干构想我认为,在现行司法体制下来我国行政诉讼管辖制度的改革和完善可以从以下几个方面来加以考虑:(一)提高部分行政案件的级别管辖。行政诉讼被告的特殊性,决定了人民法院在行政审判
10、中遇到的干扰和阻力比其他审判工作要更大一些。为了减少人民法院在行政审判中的干扰和阻力,最高人民法院通过司法解释在案件的管辖上采取一定措施,提高了行政案件的级别管辖。如管辖规定的第1条第(一)项规定,被告为县级以上人民政府的案件由中级人民法院管辖,但以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外。我认为,仅这一规定还远不能满足独立公正审判的需要,还应当提高其他一些案件的级别管辖。一般情况下,应当本着管辖法院的级别比被告行政机关的级别高的原则确定行政案件的级别管辖;当被告行政机关的级别较高时,才由与行政机关的级别相同人民法院管辖。据此,基层人民法院只适宜审理一些以县级人民政府工作部门以及乡镇政
11、府为被告的行政案件,其他行政案件则一般应当由中级人民法院审理。对于以国务院各部门和省、自治区、直辖市人民政府为被告的案件,因其被告级别较高,且多数情况下都较为复杂,更加专业,由高级别的人民法院作出的判决可能对这些部门更有说服力和公信力;又因最高人民法院除审理案件外,更重要的还要负责监督和指导全国的审判工作,它不宜管辖太多的一审案件管辖,因此,以国务院各部门和省、自治区、直辖市人民政府为被告的案件由高级人民法院行使一审管辖权更为合适。按照上述设想,提高管辖级别后,行政诉讼级别管辖具体应当为: (1)以乡镇人民政府和县级人民政府工作部门为被告的行政案件由基层人民法院管辖。(2)以县级人民政府为被告
12、的行政案件,由中级人民法院管辖;在边远、交通不便的地方,也可以由基层人民法院起诉管辖。(3)以设区的市人民政府及其工作部门为被告的行政案件,由中级人民法院管辖。(4)以省、自治区、直辖市人民政府或国务院各部门为被告的行政案件,由高级人民法院管辖。(二)进一步明确中级人民法院的管辖范围。我认为,下列案件应当属于中级人民法院管辖的“本辖区内重大、复杂案件”:1.涉及土地征用、房屋拆迁、企业改制、劳动和社会保障、环境保护等人数在10人以上的共同诉讼案件这类案件一般都与老百姓的生活密切相关,且人数较多,在当地往往有较大的社会影响,当地老百姓和政府较为关注,因此,这类案件可以认定为“社会影响重大的共同诉
13、讼、集团诉讼案件”。浙江省台州市、山东省济宁市等在管辖制度的改革试点中将这类案件作为中级人民法院管辖的“本辖区重大复杂案件”,便取得良好的效果,应当加以推广。2.涉及企业、众多股东的重大利益且在一定范围内有较大影响力的案件。这类案件因涉及企业、众多股东的重大利益,进而可能涉及到较大区域的经济和社会稳定,往往会引起多方重视和关注,综合审判力量、人员素质、司法环境等因素进行考虑,由中级人民法院进行审理更为适宜。3.新型的行政案件。这类案件一般案情比较复杂,专业性较强,审判结果对今后类似案件的审理有指导和借鉴意义,需要深入研究,统一裁判尺度,而如果处理不当,无论对政府威信还是司法权威都可能产生较大的
14、负面影响,因此,由中级人民法院审理更利于案件的全面把握。如根据5月1日起正式实施中华人民共和国政府信息公开条例的规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法提起行政诉讼。因政府信息公开引起的行政诉讼案件目前属于新型的案件类型,而且法律对其受案范围、具体审理等问题又没有明确的规定。像这样的新型案件较容易引发社会效应、需要统一裁判尺度,由中级人民法院审理,更有利于整体把握,提高裁判的说服力,树立司法的权威。(三)具体规定提级管辖的适用条件。实行提级管辖制度旨在保证案件的正常审理,排除行政权对司法权的不当干预,保障司法的独立和公正,因此，只有在
15、特殊情形下,才适用提级管辖。具体应当包括以下几种情形: (1)当事人向有管辖权的人民法院起诉,受诉人民法院在7日内未立案也未作出裁定的; (2)受理案件的人民法院的行政审判人员因当事人申请回避或自行回避导致无法组成合议庭的;(3)受诉法院违反规定参与房屋拆迁等联合执法行为,当事人对该联合执法行政行为不服的; (4)当事人在诉讼过程中,受到来自受诉法院或所在地行政机关不公正待遇的; (5)受诉法院审理该案在当地受较大干扰或阻力,依法裁判确有困难的; (6)案件重大、复杂,应由上级人民法院审理的; (7)因其他原因,需由上级人民法院审理的。 (四)取消上级法院把自己管辖的案件移交下级法院审判的权力
16、。行政诉讼法第23条规定:“上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件,也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判。”实践中当事人会遇到这样的情形:原告向市中级人民法院提起行政诉讼,状告某市人民政府;过了一些时候,案子被移送到该市某区人民法院。此时即便当事人对某区人民法院管辖该案不服的,按照最高人民法院的管辖规定,对指定管辖裁定有异议的,不适用管辖异议的规定,当事人不得提出管辖权异议。这样的话，该案的一审和二审就不会超出被告市政府的管辖范围,市政府可以利用自己的权力对案件的审理进行干涉,进而影响案件的裁判结果。因此,我认为,行政诉讼法有关上级人民法院可以把自己管辖的案件移交下级法院审理的规定,为行政机关干涉行政审判提供了便利,这一规定应予取消。(五)赋予原告诉讼管辖的选择权。在地域管辖中,“原告就被告”的原则由于受司法体制所限,对行政审判的独立和公正影响较大,而赋予原告以一定的管辖选择权,将更有利于诉讼公正的实
