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1、人民调解协议性质之探析 评 hkjudy 【关键词】暂缺 【点击次数】724 【阅读次数】724 人民调解协议性质之探析【摘要】人民调解制度是一项具有中国特色和顽强生命力的法律制度，但民诉学界一直对人民调解协议的性质等理论问题存有争议。笔者在详细考察已有的几种代表性观点的基础上，对其加以分析、评判，并提出人民调解协议是一种民事程序合同。【关键词】人民调解协议 人民调解协议性质 民事合同 民事程序合同人民调解是我国解决民间纠纷的法定活动形式，是一项具有中国特色的法律制度。它不仅在国内被誉为“政法工作的第一防线”，还在国际上被誉为解决民间纠纷的“美好制度”、服务于社会的“东方经验”。人民调解工作的
2、成功实践是不容置疑的。尤其是随着世界范围内ADR（alternative dispute resolution）日益成为法律发展趋势和我国“以德治国”方略的提出，人民调解制度更加迸发出无限生机。然而，遗憾的是，这一制度尚存一些理论问题亟待进一步探讨，比较突出的如关于人民调解协议的性质问题在学术界一直存有争议，未达成共识。拙作拟在对该问题的各代表性观点进行剖析的基础上，从争议的疑点着手，企图进一步探究人民调解协议之性质，以期有益于澄清理论界争论不休的混沌状态。人民调解协议，是指在人民调解委员会的主持下，民间纠纷双方当事人在平等协商的基础上自愿达成解决纷争的一致意见。它是人民调解工作的结果。依据人
3、民调解委员会组织条例（以下简称为条例）第八条第二款之规定，人民调解协议有两种书面形式，即调解协议笔录（由人民调解组织存档备查）和调解协议书（根据需要或当事人的请求制发，一般一式三份）。关于人民调解协议的性质，据笔者考察，理论界主要有以下几种观点：第一种观点认为，人民调解协议式人民调解委员会依照职权对具体的法律关系依法加以确认的法律文书。其理由式人民调解协议具备了法律行为效力的四个要件：（1）组织合格。制作协议书的主体上国家法律规定的人民调解委员会。（2）内容合法。协议的内容符合国家法律法规、政策的规定。（3）意思表示真实。协议的达成完全处于当事人的自愿。（4）形式合法。协议采用了书面形式。根据
4、这种观点，人民调解协议具有强制执行的效力。第二种观点认为，人民调解协议不是人民调解委员会依照职权对具体的法律关系加以确认的法律文书。当事人不履行协议，不能由人民法院强制执行，而应通过诉讼程序来解决。因为：（1）人民调解委员会既不是审判机关，也不是仲裁机关，不具有审判权和仲裁权。（2）人民调解员的法律政策水平普遍较低，难以胜任判断违法与否的工作。（3）历史上虽然曾经把人民调解协议视为与法院调解协议具有同等效力的法律文书，但那是当时法制不健全的产物。第三种观点主张，人民调解协议是人民调解组织主持协商、认可和制作的纠纷当事人双方同意的、具有一定权威性和社会约束力的群众自治组织的调解文书。持这种观点的
5、学者认为，人民调解协议既不是一种民事合同，也不是一种法律文书。它的性质从属于人民调解的性质，是由调解主持者人民调解委员会决定的。而人民调解委员会是基层群众自治组织，它调解民间纠纷，是一定范围或社区内群众的一种民主自治活动。第四种观点认为，人民调解协议是当事人双方订立的一种特殊形式的民事合同。其理由在于：（1）人民调解协议与一般民事合同具有不少共性。二者均是双方当事人意思表示一致的结果；二者都是当事人双方为确立、变更、终止民事权利义务关系所达成的协议；二者都是当事人双方在地位平等的基础上自愿达成；二者均具有一定的法律约束力。（2）人民调解协议具有某些不同于一般民事合同的特殊性。诸如人民调解协议的
6、达成是为了解决当事人之间的争议；人民调解协议是双方当事人必须在人民调解委员会的主持下达成；人民调解协议应当有调解人员的签字和人民调解委员会加盖的印章方能成立等等。笔者认为，第一种观点明显违背了条例第九条之规定，也不符合现阶段基层司法工作的实际。它只是特定历史时期的产物，其理论已无需深究了。对于第二种观点，在内容上虽没有错误，但其致命的缺陷在于这一否定性的观点并未明确界定人民调解协议的性质。第三种观点对人民调解协议的描述没有错误而且比较明确，但其中至少有两点值得商榷：第一，将人民调解协议定性为一种“调解文书”，是否有语义循环之嫌？第二，该观点中突出强调了人民调解委员会在调解民间纠纷时的“主持”作
7、用，认为人民调解协议的达成不仅需要纠纷双方当事人的同意，而且还需要主持调解的人民调解组织的认可，因而它是三方意思表示的一致。笔者以为，这种认识浮于表面，它并未深究“主持”的实质，得出“三方意思表示一致”的结论未免有些草率（详述请见下文）。第四种观点基本上抓住了人民调解协议的实质，大体上对人民调解协议的性质作出了界定，但其不足之处在于：第一，缺乏全面考虑，没有兼顾调解有关社会公德方面纠纷的这类人民调解协议。第二，其论据与论点之间没有必然的因果关系。人民调解协议与一般民事合同有不少共性，并且人民调解协议还具有不同于一般民事合同的特殊性，这两方面显然不能论证人民调解协议就是一种特殊的民事合同。综上观
8、之，理论界出现的各种观点或多或少、或在某个时期都有可取之处，但是，它们都未能准确地揭示人民调解协议的性质。笔者认为，人民调解协议是一种民事程序合同。所谓民事程序合同，是指法定调解组织依法定程序解决民间纠纷过程中，纠纷当事人双方自愿达成地解决纷争的协议。它的基本特征是：（1）具有典型的合同契约形式。它是双方当事人在平等自愿的基础上意思表示的一致，但它不属于任何一种民事合同。（2）具有程序上的法律效力。即它的法律效力是阶段性的，若当事人依法启动解决同一纠纷的新的程序，尽管它仍然具有一定的法律意义，但其法律拘束力自然丧失。人民调解协议完全符合民事程序合同的基本特征，因而它是一种典型的民事程序合同。一
9、、民调解协议是当事人双方在平等自愿基础上意思表示的一致，具有典型的合同形式从前述几种观点存在的分歧来看，需要解决的问题是人民调解委员会在调解民间纠纷中“主持”工作的实质是什么？人民调解委员会是否是人民调解协议“三方合意”中的一方？笔者认为，人民调解委员会是基层群众自治组织，它主持调解民间纠纷是基层群众直接授予的民主自治权利，代表人民调解组织直接参与主持调解工作的人民调解员也是由基层群众民主选举产生的。在某一具体民间纠纷中，人民调解组织主持调解工作，这一权利是由包括纠纷当事人在内的基层群众授予的。因而，这一“主持”调解工作的实质就是纠纷当事人双方本身行使权利的一种转化、延伸和抽象。同时，人民调解
10、协议的成立，不仅需要纠纷双方当事人完全自愿，而且内容必须符合法律法规和政策的规定、符合社会公德。人民调解组织对当事人双方达成的协议尤其是在内容上是符合法律法规、政策、社会公德等规范方面起着一定的监督和指导作用，但这并未妨碍当事人意思表示的真实性和独立性。人民调解组织对协议的认可与其说是协议成立的前提条件，不如说是协议达成的必然结果。因此，将人民调解协议认为是“三方意思表示一致”的观点是欠妥的。“契约自由”是合同法的灵魂所在，正因为在人民调解协议的内核中强调了双方当事人意思表示自愿、真实，赋予这种协议类似“契约自由”的灵魂，它必然外在表现为一种典型的合同形式。二、人民调解协议不属于民事合同人民调
11、解协议虽具有典型的合同形式，但它不是一种民事合同。在制定的依据、对象和法律后果等方面，它都与民事合同存在很大差别。首先，从制定的依据来看，人民调解协议依照法律法规、政策规定之外，还可以依照社会公德来制定；而民事合同只依据法律法规、政策之规定，当然，依照民法通则，民事活动应当尊重社会公德。由此可见，人民调解协议制定的依据要广于民事合同。其次，从制定的对象来看，人民调解工作的对象是民间纠纷，民间纠纷是发生在民间的民事纠纷以及类似于民间纠纷的其它纠纷，因此，人民调解协议不仅有民事纠纷方面的协议而且有非民事法律关系的纯属道德问题方面的协议，还有轻微刑事违法行为引起的纠纷的协议。后两者显然超出了民事合同
12、所能包括的范围。最后，从制定的法律后果来看，人民调解协议没有强制执行的效力，“当事人应当履行”，但如果当事人反悔，允许向人民法院起诉；而民事合同一旦成立生效，当事人必须履行，如果不履行，就可能会承担一定的违约责任。因此，尽管二者都是具有一定的法律约束力，但强制的内容、程度均不同。笔者认为，若将人民调解协议定性为一种特殊的民事合同，必须具备两方面要件：其一，人民调解协议属于一种民事合同；其二，人民调解协议具有不同于一般民事合同的特殊性。通过上述比较、分析，可以看出，民事合同理论并不能涵盖人民调解协议的全部问题，因此，人民调解协议不属于民事合同，将人民调解协议定性为一种特殊的民事合同也是不准确的。
13、三、人民调解协议是一种具有法律意义的文书，它具有程序上的法律效力人民调解是我国解决民间纠纷的法定民事程序之一，运用这一程序解决民间纠纷最显著的特点是它不排斥运用其它程序解决同一纠纷。条例第九条第一款规定，依法达成的调解协议，“当事人应当履行。”同时该条第二款规定，经过调解当事人达成协议后，允许反悔，并且任何一方可以请求基层人民政府处理，也可以向人民法院起诉。据此，即在人民调解委员会调解程序中，无论当事人双方最终是否达成解决纠纷的协议，当事人任何一方都可以自由地启动新的程序来重新解决同一纠纷。这一特点决定了人民调解协议的法律效力具有阶段性，仅仅发生在人民调解程序中。一旦当事人启动解决同一纠纷的新
14、的法定程序，人民调解协议便不再对当事人产生拘束力，自然地丧失了法律效力。因而，人民调解协议的法律效力是一种程序意义上的法律效力。此外，条例第十条规定：“基层人民政府对于人民调解委员会主持下达成的调解协议，符合法律、法规、规章和政策的，应当予以支持；违背法律、法规、规章和政策的，应当予以纠正。”根据该条规定之精神，当事人达成协议后又反悔的，人民调解协议虽然不发生法律效力，但为基层人民政府或基层人民法院重新处理这一民间纠纷提供了参考性意见。基层人民政府的处理意见或基层人民法院的判决可以支持先前的人民调解协议的内容，也可以纠正先前的人民调解协议的内容，因此，人民调解协议在这种情况下尽管不具有法律效力，但它仍然具有一定的法律意 /
