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1、提高应急管理的临机决策效率摘要 现代社会非常规突发事件频发，在情景不断变化的灾情面前如何科学高效地作 出临机决策成为现代应急管理面临的一个基本问题。应急管理中提高临机决策效率，需要决 策者对自身临机决策能力进行挖掘，思想上树立“兵贵神速”理念，行为上快速调动和重组 自身的知识、经验；发挥智能化信息系统的强大优势，实现静态信息储存、动态信息搜索、 决策效果的动态反馈；促进多部门之间的合作，达到预案协同、信息协同及资源协同。关键词 应急管理，临机决策， 决策能力，信息系统，部门协同一、挖掘决策者临机决策能力，实现由无形到有形的释放决策者对自身临机决策能力的挖掘是提高临机决策效率的重要途径。俗话说“
2、：千军易得， 一将难求。”例如，在火灾事故中，指挥员是灭火救援战斗的核心，其决策指挥的正确与否直 接决定着战斗的成败。因此，面对灾情环境瞬息万变的大型火灾等现代非常规突发事件，决 策人员必须具备良好的临机处置能力。临机决策能力主要包括以下几种：其一是决策主体的 判断能力。这种判断能力不仅要求决策者在决策过程中能够保持冷静、理性，还要求决策者 在复杂的形势面前作出事态评估，基于有限的信息对目前突发事件的状态、影响范围、亟需 采取的措施、未来的发展趋势等作出科学的判断。其二是决策主体的行动能力。在基于判断 而拟定出一个临机决策方案后，接下来就是方案贯彻实施的过程。通过对比不同的突发事件 应急处置案
3、例，不难发现，即便是面对情景极为相似的突发事件，不同的决策主体所采取的 具体措施往往也有着很大不同，这主要缘于突发事件处置过程中大量问题的非结构化，这给 决策者带来了挑战。其三是决策主体的组织动员能力。临机决策包含了对一切资源的有效调 度，组织动员能力主要体现在决策过程中能够充分利用特定时空条件下的有限资源。首先是 对内部进行任务的科学分配，其次是实现对各种外部力量的合理调度。近年来各类非常规突 发事件的频发，使社会力量在突发事件应急处置中发挥着越来越大的作用，因此，决策者要 依据客观情形积极动员这类资源，从而推动应急管理体系由传统的单项管理向现代的综合管 理转变。其四是决策主体的控制能力。控
4、制能力对达到整个决策方案的预期效果有着极其重 要的作用。一方面是决策主体对自身的控制。决策主体所面临的是复杂事态，事件情景往往 挑战其心理素质，一旦不能保持清醒头脑也就容易影响对事态的评估和研判。另一方面是对 决策方案的控制。事件情景往往随着时间的推移发生着变化，这时候决策方案也需要跟着作 出相应的调整以满足突发事件应急处置的客观需求。其一，思想上要树立“兵贵神速”理念。一般来说，决策应尽量做到缜密周全，决策方 案的生成大致分为三个阶段：一是事态初步研判。在突发事件发生后，决策者首先需要对现 场的事件状态作出判断，包括事件类型、影响范围、严重程度等，在此基础上，对突发事件 的发展趋势作出预测，
5、为决策方案的制定提供参考，可依据现场灾情的严重程度及决策者对 信息的掌握程度确定决策目标。二是方案选取及实施。这一阶段是对决策者知识经验的考验， 在这一过程中，决策者要充分运用自身的知识经验积累，找出已有的应急预案或先前的突发 事件处置案例中是否有可借鉴的部分，拟定出备选方案，然后再对一系列备选方案进行分析 和筛选，最后选择一个最佳的应对方案进行实施。三是方案的动态调整。在方案实施过程中， 随着事件的发展及信息掌握量的变化，得到先前决策方案的反馈结果，这一结果将辅助决策 者对事件状态进行重新鉴定，要么继续实施原有的方案，要么及时修正先前对事件的判断及 界定，制定出符合当前突发事件态势的决策方案
6、并加以实施，如此循环直至突发事件得到有 效控制 2 249-255。但与常规决策不同的是，临机决策面临的是非常规突发事件，灾情 瞬息万变，机会稍纵即逝，事件的突然性和信息高度缺失性特征使得应对时间对于挽救损失 而言具有极其重要的作用。因此，临机决策对于时间会有较高要求。它不允许决策者只考虑 决策效果而忽略时间约束。在紧急情况下，兵贵神速，如果不能及时作出部署，就会丧失很 多宝贵的机会，这时即使决策再正确，决策质量再高，也是无意义的。实际上决策速度本身 就是衡量决策质量的一个重要因素。在临机决策中，这种重要性更是被提到了首要的地位。 因此，决策者在思想上要树立“兵贵神速”理念，这样才有可能在第一
7、时间控制事态发展， 减轻灾害损失。? 其二，行为上要快速调动和重组自身的知识、经验。临机决策发生于应急处置过程 中，是指在没有完全适合的应急预案或没有相似案例处置经验的情况下，决策者在较短的时 间内依靠自身的知识经验积累对突发事件的态势作出判断，并采用新方法制定出决策方案， 从而达到化解危机的目的。或者说，临机决策是决策者对自身知识、经验、潜力的一个重组 和挖掘，在危机环境下，通过决策者自身的综合素质酝酿出适应当时灾害情景需求的决策方 案。常用的非常规突发事件应急决策方法主要有：基于应急预案的应急决策方法、基于范例 推理的应急决策方法和基于智能规划的应急决策方法 3 。知识的掌握是临机决策的基
8、础 4 ，例如，在指挥火灾扑救时，指挥员如果没有估算泡沫灭火剂方法的相关知识，在火灾 救援现场就不会了解灭火设备的供给强度，也就不能根据现场消防装备的力量和泡沫灭火剂 的数量实施科学的指挥 5 。决策者的实践经验在决策过程中也发挥着重大作用，能力的 提升可以通过应急能力评价实现 6 ，也可以从应急演练或者多次的突发事件应急处置实 践经验中获得。例如，消防实践能力演练主要包括基本技能训练和对消防装备技术性能的掌 握。指挥员通过多次参与实践训练能够了解到整个部队的作战能力，以及队员之间的相互配 合能力，从而便于在临机处置中快速合理地部署兵力，发挥战队的最佳效能。但知识和经验 并非等同于决策能力，它
9、们是形成决策思维的重要辅助因素，必须通过决策者的有效思维活 动才能转化为具体的应对策略。所谓有效思维活动，是指有效的逻辑思维和发散性思维。它 是在掌握现实情况的基础上，运用已有的知识和经验，进行一系列假设、归纳、演绎、推导 并全方位探索新判断、新见解，预测新进展和可能结论的过程，而不是保守地重复固有事实， 或机械套用他人的经验法则。非常规突发事件的应急处置对现场应急决策人员有着很高的要 求，通常需要决策人员根据现场情况临机应变。如在天津爆炸事件的先期处置阶段，在一次 采访过程中，有消防队员向媒体说明了他们在第一时间赶赴现场灭火时并不知道起火原因这 一事实，并且在爆炸前长达半小时的时间内，他们一
10、直采用水和泡沫进行灭火。直到两次爆 炸发生后，天津消防总队才开始增援，这是否意味着在接警后至爆炸前的一段时间内，现场 救灾人员一心扑火，并没有对起火原因进行相应的沟通了解及勘察？或者说是处于指挥缺失 的状态？此处还有一个问题，危化品着火有可能引发爆炸应该是一个常识性问题，从接警到 爆炸长达40 分钟的时间里，为什么就没有专门人员通知附近的居民疏散撤离？据此，我们可 以判断此次事故先期处置稳妥性是有待考证的，不论是归咎于年轻消防官兵的自身素质、经 验不足，抑或是归咎于指挥缺失、决策失误，惨重后果已经酿成。因此，在局势紧张、灾情 环境复杂的非常规突发事件面前，考验的不仅仅是决策者本身的知识、经验，
11、更是决策者利 用发散性思维对自身知识、经验的一个创新性运用。二、发挥智能化信息系统的强大优势，实现静态信息储存、动态信息搜索及决策效果的 动态反馈智能化信息系统建设是提高临机决策效率的客观需求。在突发事件应急处置过程中，信 息的获取对整个临机决策起着至关重要的作用，突发事件能否有效处置主要取决于决策者对 于信息的掌握度。然而在应急处置实践中，临机决策所面临的重要问题有以下两点：一是时 间有限。有时间限制的决策更能体现出一个人的综合素质，突发事件的应急处置都有明显的 时间约束，如果在约束时限内还没有作出决策，就会丧失最佳的应急处置时间，这时候即便 所作出的决策是正确的，对突发事件应急处置也是无价
12、值的。二是信息不完备。信息是进行 决策的前提和依据，整个临机决策过程也可以看作是对信息的搜集、分析、运用的过程，以 往突发事件应急处置案例、应急预案库、事件现场信息等都是进行临机决策的信息来源。显 然，在灾情环境下，决策者所掌握的这些信息越全面，就越有利于作出科学有效的决策方案。 然而非常规突发事件的发展演化往往瞬息万变，灾情环境复杂，决策者很难在第一时间对事 件的态势作出准确判断，这无疑影响了临机决策的速度和科学性。鉴于此，本文提出了集信 息搜集、分析、储存于一体的智能化信息系统，它可以被理解为一个实时动态更新的强大数 据库，该系统以大数据为支撑。目前，大数据在政府决策中发挥着越来越重要的作
13、用，因此， 将大数据应用于突发事件临机决策也将是现代应急管理的一个进步。虽然政府掌握着最大量 的与突发事件有关的数据，但这些数据大多以原始数据的形态零散地分布在各不同级别、不 同职能部门中，这些数据没有得到有效整合，也就无法在突发事件应急处置中共享以充分发 挥其价值。大数据的出现，能够将这些刻板的数据转化为为决策者所用的信息，从而为政府 临机决策提供科学依据。智能化信息系统主要实现以下功能：（一）实现静态信息储存功能。静态信息储存主要是常态下的信息储存，应急管理各相 关部门都存储有大量数据，比如地理信息，交通信息、突发事件处置案例等等，这些信息涉 及面广，在应急决策时，这些都成为必不可少的信息
14、支撑。我们要做的就是将这些零散的信 息有效地集成、汇总并针对决策环境进行综合利用。凭借大数据无处不在的信息感知和智能 分析，可以逐渐构建起一个与物质时间相应射的数据世界，地理信息、网络信息等都能成为 临机决策的相关数据来源。常态化的信息储存需要实现以下功能：在突发事件发生时，输入 一个或多个变量，就会出现相应的输出结果。以这次天津爆炸事件为例，当输入突发事件发 生地点时，相应的输出结果则是该地区的区域分布图及企业相关信息（包括经营范围，危化 品储存等等），这些信息将为临机决策提供足够的支撑。（二）实现动态信息搜索功能。动态信息搜索服务于突发事件应急处置过程，在处置过 程中往往面临着情景变化，这
15、时候就需要搜集事件发生发展信息，以为决策提供支持，使政 府决策行为从“谋而后动”转向“随动而谋”。例如，在天津爆炸事件的应急处置过程中，也 就是战术转换阶段，由于先期信息不足，危化品位置存放不明，这无疑增加了救援方案制定 的难度。鉴于此，国务院事故调查组作出决策，暂缓灭火，由防化团接管接下来的现场处置 工作。随着时间的推移，掌握的信息也逐渐增多，现场指挥部经过多方沟通，最终掌握了危 化品储存的相关信息，包括物品数量及位置分布等。根据这些信息，结合火情变化，指挥部 制定出救援方案。在方案制定出后，公安部又调集部分消防力量增援决战，明火于事发后的 第三天下午被扑灭，至此宣告救援工作取得阶段性胜利。
16、国家作出由防化部队替换消防部队 的决定，主要原因是由于防化团在处理危险化学品方面更为专业，经验也更为丰富，事实证 明这一决策是非常正确的。? 大数据所具备的强大的空间分析能力、数据集成能力等对处理情景不断变化的突发 事件具有很大优势。通过移动终端、摄像头、感应装置等可以实时不间断地采集突发事件信 息数据，利用大数据处理技术建立大数据分析平台，将这些复杂抽象的数据转换成能够为决 策者利用的信息，并通过平台将这些信息供各决策主体共享。随着信息量掌控的增加，输入 变量随之增加，这时候就会得到更加确切有效的输出信息。以此次天津爆炸事故为例，随着 处置过程的推移，更多的灾情信息被获取，这时输入变量事故地点、事故企业等信息，则相 应的输出结果就会是危化品种类及储存位置，以及不同种类危化品处置建议或相似处置案例， 从而提高了临机决策效率。（三）实现决策效果的动态反馈。在决策方案执行过程中，突发事件情景是不断变化的， 而且在执行过程中会受到各种因素的干扰，要使决策方案完全按照预设的轨迹运行着实困难， 决策方案无效的情形同样会发
