“三提五统”与农村新税费体系

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1、“三提五统”与农村新税费体系 以安徽农村税费改革试点为例 来源:经济研究作者：冼国明日期：2001年11月20日文章内容： 内容提要：农村税费改革试 点工作，在安徽省实施至今已有两年 多。针对这次税费改革，在理论层面、 政策层面都存在若干争议。本文在深 入的调查基础上，对这次税费改革的 理论基础、政策可操作性以及实践中 的诸问题进行了探讨。认为：目前的 税费改革安排，对于解决当前农民负 担问题确能起到立竿见影的效果；但 从长期来看，特别是从建立合理、规 范、稳定的农村利益分配格局的要求 来看，该改革方案仍然在多方面具有 过渡性制度安排的色彩。关键词：税费改革三提五统 利益格局以现有农村土地所有

2、权和使用 权分离的土地制度为前提，家庭承包 经营为基础，在统分结合的双层经营 体制下，国家和集体作为经济利益主 体参与农民收入分配，原本是天经地 义的，根本谈不上构成所谓“农民负担 问题”。但是由于种种原因，该利益分 配的方式、过程及结果被极大地扭 曲，最终逐步演化成当代中国农村首 屈一指的政治经济难题。有人统计 过，仅“八五”期间，以党中央、国务 院或中办、国办的名义下发的减轻农 民负担的文件就有11个，各部、委、 局下发的配套文件有25个之多（李文 学，1997）。然而，这些都不足以遏 制农民负担的日益加重，近年来由于 多种原因，农民收入增长缓慢，更加 使得国家、集体、农户之间利益日益 形

3、成冲突，实施税费改革成为必然选 择。一、旧的“三提五统”体制长期以来，被广泛讨论的农民负 担，主要由农民直接上缴给国家的各 项税（体现国家与农户之间的利益分 配关系）、基层政府收取的各种行政 事业性收费（体现集体与农户之间的 利益分配关系）以及农民承担的劳务 组成。其中涉农税收相对较为规范； 而以“三提五统”为代表的各项收费最 为人所诉病。“三提五统”中的所谓“三 提”，是指农户上交给村级行政单位的 三种提留费用包括公积金、公益金和 行管费。“五统”是指农民上交给乡镇 一级政府的五项统筹费，包括教育附 加费、计划生育费、民兵训练费、乡 村道路建设费和优抚费。“三提”和“五 统”一般各占“三提五

4、统”总额的50。 有关这些具体的收费名目，是不能从 字面上加以理解的。比如许多地方农 村每户一册的农民负担监督卡中， 明文向十几岁的未婚男女，七、八十 岁的老翁老娘按人头每年征收1.5元 的计划生育费。又比如，虽然各地的 “基干民兵”早在十几年前就已销声匿 迹，但民兵训练费还是按人头每年 0.5元照收不误。更有甚者，许多地 方为了“监督农民负担”，根据“省、市 有关文件精神”，还开征什么“监督农 民负担监督费”。这种文字表述上的荒谬提醒我们，具体地按名目去区分某“提”、某“统”是没有意义的，我们应该关注的 是乡镇政府、村委会两级以规费(Fees)的形式参于农民收入分配这一事实本身。对这一事实的

5、一般质疑 包括以下三方面：1在国家已经征收了多项涉农 税赋的前提下，乡、村两级再参与农 户收益分配的依据是什么？2“三提五统”作为规费，其征收额决定的原则应该是什么？3如果必须征收，应如何改进 稽征方法，以使征收过程符合明确、 持续、经济、便利的要求。关于第一方面，有观点认为“三提 五统”的本质是经济租(Economic Rent),即由于我国目前在农村实行 土地集体所有制，而集体产权主体不 能虚置,基层乡政府、村委会恰恰是 这种土地集体所有权的切实代表。因 此,乡、村两级行政机构有理由以“三 提五统”的形式去追求“土地所有权在 经济意义上的实现(” 马克思地租的定 义)。“正是三提五统经济租

6、的本质 赋予了它以合法性,使它在实际运动 中能那么不拘泥于外在的具体表现 形式。以什么样古怪的名目征收都无 所谓,征收后用来干什么,农民也无 权过问。 ”关于征收额,这种观点强调 在现有农村土地制度下, “三提五统” 的征收额实际由土地劳动力市 场（垄断竞争）的竞争状况决定。在 稽征方法上，也认为由基层自收自支 有其内在合理性（张岸元、白文波， 2000）。但是，众所周知，“三提五统”毕 竟是以规费的面貌出现，规费征收额 的决定，遵循的应该是利益补偿原则 和费用补偿原则。显然，以目前农村 基层政府的行政能力、吏治状况，是 根本无法贯彻这些原则的。因此实际 征收一直按照1991年国务院农民负 担

7、费用和劳务管理条例执行，该条 例明确规定“三提五统”的征收标准是 “以乡镇为单位,不能突破农民上年人 均纯收入的5%”。本文认为该标准作 为政策来执行，主要包括以下两个内 涵：第一，“ 5%”的征收标准肯定了 “三提五统”的征收，实行“分成制”而 非“定额制”的征收原则。所谓分成制，指土地所有者和土 地使用者按某一固定比例对总收益 进行分成，双方都只获得总收益的固 定比例部分；而定额制指土地所有者 只从总收益中获取固定数额的收益， 该收益部分与总收益的波动无关。按 “5 % ”标准征收的“三提五统”无疑属 于分成制。分成制的经济效率是值得怀疑 的。学说史中对分成制和定额制的效 率优劣之争由来已

8、久，最早亚当斯 密认为分成制相当于一笔比例税，挫 伤了农户的耕作积极性，妨碍了农民 增加对土地的资本和劳动投入。马歇 尔等人证明了斯密的分成低效说，其 核心是认为分成制下的农户不能作 为产量的副要求者(ResidualClaiman t)存在。反对这一观点的学 者，如早期穆勒、西斯蒙第、上个世 纪6070年代以后的张五常、希克 斯、约翰逊等认为，只要所有者与使 用者签订长期租约，保证农户的土地 使用权，则分成制未必带来低效率。 他们主张应该从产量风险、交易费 用、监督劳动成本等多方面去论证现 实中分成制的经济效率。分成征收的最大好处似乎在于 征收额原则上将随“农民上年人均纯 收入”的变动而波动

9、。这一方面使得基 层政府的收入可以随农民收入的增 长而增长，从而保持了一定的财政收 入弹性；另一方面减轻了欠收年份农 民的负担，避免农民负担的刚性。当 然，分成征收的这个优点只是似是而 非的，随着农业技术的进步，产量风 险逐步降低，分成制分摊风险的作用 也相应下降。况且，5水平的分成 率在分摊风险方面所起的作用只具 有边际上的意义，真正大规模自然灾 害发生，一般都是国家出面赈济，基 层政府根本无能为力。第二，以乡镇为单位征收，确立 了自收自支、分灶吃饭的农村基层财 政体制。关于基层自收自支、分灶吃饭这 一财政制度优劣的讨论显然并非本 文重点。从农民负担的角度看，如果 农户收入增长快，则提留、统

10、筹量增 长快，基层财政支出的需求容易得到 满足，农民负担易于控制在一个稳定 的水平上。如果农户收入增长缓慢或 绝对额下降，则提留、统筹量难以增 长或者下降。鉴于基层财政支出的增 长向来具有向上的刚性，当乡、村两 级正常提留、统筹无法满足日益浩大 的财政支出需求，基层政府向农民伸 手几乎是必然。这时要想稳定农民负 担，建立起规范的财政转移支付体 系，几乎是惟一的选择。二、“三提五统”体制难以为继的 原因实行分成制、比例于农户收入征 收的事实，无疑和规费征收的利益补 偿原则和费用补偿原则形成根本冲 突，它清楚地表明从征收原则上看， “三提五统”实际上更多地具有比例税 的特征，而离纯粹意义上的规费相

11、去 甚远。但是仅仅“名不正、言不顺”这 一点，并不能预见其征收实际中将遇 到不可克服的矛盾。以规费的名义、 采用比例征收的原则、由基层自收自 支，毕竟也是多年实践摸索出来的经 验。然而“三提五统”制度最终还是搞 到了无法收拾的地步，究其原因，是 政策制订者对执行该政策的行政机 构之行为特征缺乏足够把握，从而赋 予基层过大的政策空间，导致在“三提 五统”政策被现有农村基层行政机构 肆意扭曲。其一，比例征收的标准应该是“农 民上年人均纯收入”的5，而“农民上 年人均纯收入”的统计工作又大多由 县级统计部门和乡镇农经站承担，存 在着极大的“主观随意性”。许多地方 政府实际上是根据自己的提留统筹 总目

12、标除以辖区人口，再除以5， 倒过来“指派”农民上年人均纯收入。 农民收入的统计工作完全沦为基层 政府实现自己财政收入目标的工具。 在“维持、延续、发展”农村劳动力的 前提下，农民负担水平实际上由基层 财政支出需求决定。此外，农村各式各样达标、升级 活动，助长农民收入的虚报、瞒报的 同时，也使“三提五统”量水涨船高。其二，征收对象的确定，依赖于 现有农村户籍制度，实行人地混合原 则，不符合当前农村人口流动的实 际。1991年国务院条例中并未明确规 定“三提五统”的征收对象。从“三提五 统”的名目来看，其征收对象似乎应该 是农户；而从其经济租的本质看，则 应该是土地。实际操作中，各地指定 征收对象

13、的标准五花八门：有完全向 土地征收的，也有完全按人头征收 的；有按“人七地三”比例分摊的，也 有按“人三地七”比例分摊的。一般“如 果人多地少，则大家都争地，因而负 担按土地分摊的比例较大”。最常见的 做法是各乡镇将总的收入目标“分解” 到各村，各村再把该村应征额的一半 摊到土地上、一半摊到人头上，最后 根据每户劳动力数与承包土地数，计 算出每户应缴纳的“三提五统”量，并 以户为单位征收。对于那些已经脱离 农业流入城市的农民来说，他们并未 从土地取得收入，参加户籍所在地的 “三提五统”人头平摊具有显而易见的 不合理性。其三，1991年条例中没有对 征收期限给予明确，大部分地方“三提 五统”的征

14、收是在夏秋两季农民卖粮 取得收入的同时，直接由农经站扣除 现金。但也有个别乡镇由于财政规模 过小，支出与收入有时间差，难以周 转，采取年初一次性预收的方式（农 民对这种做法称之为“上打租”），更 有甚者，有的干脆先到银行贷款垫付，而后连本带息再摊到农户头上。 这些都进一步导致“三提五统”中的混 乱。其四，以乡镇为单位核算上年农 民人均纯收入过于草率，没有考虑到 农民贫富差距的影响。有人认为这“不 符合公平税赋、合理负担的原则和共 同富裕的方针”，实际上是“穷村帮了 富村，穷户帮富户，是劫贫济富”（王 郁昭，1998）。其五，由整个基层政权（党、政） 直接面对农户催粮要款，征收成本太 大。国家在

15、农村有限的政治资源、组 织资源虚耗在走门串户的敛钱工作 中无以自拔。在国家明令禁止之前， 基层倾向于动用专政工具组织征收， 使得基层政权与农户之间的经济矛 盾容易激化。三、从“三提五统”到税费改革 去年以来，在安徽实施的税费改 革试点，主要针对上述弊端展开。其 主要内容可简述为“三个取消、一个逐 步取消、两个调整、一项改革”。即： 取消乡统筹费，取消以农村教育集资 为主的各项收费、集资、基金，取消 屠宰税；逐步取消劳动积累工、义务 工；调整农业税政策、调整农业特产 税政策；改革村提留征收和使用办 法。这些举措中，取消屠宰税，解决 的是前述“猪头税”变“人头税”、“田头 税”的问题；调整农林特产

16、税，主要为 了避免农林特产税与农业税的重复 征收，这两方面都属于对原来农民负 担中涉农税收部分的改革。其余各项 措施作为这次改革试点的核心内容， 着力解决的是以“三提五统”为代表的 农村各项规费问题，主要做法具体如 下：在取消乡统筹的基础上，建立新 的农业税体制。新农业税以“第二轮合 同承包、用于农业生产的土地”为单一 征收对象；计税产量以“1998年前5年 间农作物的平均产量为依据”；计税价 格为每公斤1.22元，5年不变；实行 差别税率，最高不超过7。村级三 项提留费以农业税附加的形式，改由 农业税征收机构负责征收，并实行“乡 管村用、专户储存、专款专用”，附加 额最多不超过新农业税的20。税费改革后的体制与“三提五统” 体制通然不同，主要区别可用下表说 明：这些措施对于卡住乡、村两级乱 收费的口子，遏制农民负担不断上涨 的趋势，在短期内无疑是有效的。多 数地方改革后农业税及其附加总额