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1、摘要伴随着社会的发展，物质文化的发达, 人们越来越关注自身的福利、幸福感，政 府的职能也在随之逐步转变，建设注重、发展民生的服务型政府早已成为世界各国政 府的共同目标。因而，极富服务精神的行政给付开始在现代政府职能中扮演越来越重 要的角色。行政给付起源于德国，经日本消化吸收并加以完善，形成了富有现代特色 的行政给付理论。在国外，行政给付模式的构建、行政给付行为体系都较为完善，我 国行政给付法律制度虽然在现实生活中有多种实现形式，但随着福利国家理论的兴起 及国外的给付行政的模式的建立及我国和谐社会的构建，我国的行政给付从理论到实 践都显得单薄了。在此基础上，本文分为四部分，分别是：一、行政给付的
2、基本理论； 二、国外各国行政给付的比较研究；三、我国行政给付制度的现状与缺陷；四、完善 我国行政给付制度的措施。本文旨在从以上四方面入手，剖析我国行政给付的现状， 并在此基础上有针对性地提出改革建议，这无疑具有重要实践意义。关键词：行政给付；社会保障；服务型政府AbstractWith the development of society, people attach more importance to the pursuit of happy life. It has been a common target for the governments to build a governmen
3、t that focuses on and develop the people livelihood all around the world. Administrative Supply plays a very important role in our lives. It originated from the Germany，and it perfect in Japan worldHowever，compared with Japan and Germany，the researches on Administration Supply of our government is r
4、elatively insufficient，especially on academic researchSo it have great meaning to go into Administration Supply in our country. This paper mainly consists of four parts. First section , the thesis focus on the general theory on Administrative Supply. The second section, comparative study of Administ
5、rative Supply of foreign and the international societiesThe third section, the status and flaws of China Administrative Supply systemsThe forth section, the measures of consummating the system of Administrative Supply。Key words: Administrative Supply; Social Security; Service-oriented government目录第一
6、章行政给付的基本理论11.1 行政给付的概念11.2 行政给付的基础21.2.1社会基础21.2.2理论基础21.2.3宪政基础21.3 行政给付的特征31.3.1行政给付是行政机关所作的一种具体的行政行为31.3.2行政给付的对象是特定的行政相对人31.3.3行政给付是一种依申请的行政行为31.3.4行政给付是一种可诉性的行政行为3第二章国外各国行政给付的比较研究42.1英国的行政给付制度42.2 德国的行政给付制度42.3瑞典的行政给付制度52.4 各国制度的比较分析5第三章我国行政给付制度的现状与缺陷63.1我国行政给付制度的现状63.1.1行政给付在我国宪法中的体现63.1.2我国行政
7、给付的现行制度63.2 我国行政给付制度的缺陷83.2.1行政给付法制化不健全83.2.2行政给付社会化不健全83.2.3行政给付形式单一8第四章完善我国行政给付制度的措施94.1推进行政给付的法制化进程94.2推进行政给付的社会化进程94.3 治标与治本相结合9参考文献11第一章 行政给付的基本理论在国外，行政给付的学术研究已有很大的发展，许多发达国家已经形成了一整套 较为完善的行政给付体系。综观我国行政法学界的研究现状，对行政给付的基本理论 及其制度构建尚未进行系统的研究。为此，本章从行政给付的基本理论入手，在服务 行政模式下重新审视行政给付制度。1.1 行政给付的概念给付行政概念源于德国
8、公法学者福斯多夫在1938年发表的作为给付主体的行政 一书中，福斯多夫认为，“在二十世纪，人们总是先求能够生存，以后才会要求享有 自由、秩序和福祉。国家因此而负有广泛照料人们生存的义务并受这种义务之拘束。 任何一个国家为了维持国家稳定。就必须提供人民生存之照顾。”这就是多夫提出的 “生存照顾理论”。我国行政法学界最早对行政给付制度进行的文字研究，是王连昌 教授主编的行政法学（修订版）中首先增列了“行政救助”一节。后来逐渐地使用 了“行政物质帮助”，到现在大多数较为普遍地使用“行政给付”这个提法。目前， 行政给付这个提法已经基本获得行政法学界的认可，成为了我国行政法学理论体系的 一部分。比较典型
9、的概念界定有以下几种观点：观点一：“行政给付，又称行政救助或行政物质帮助，是指行政主体基于法定的 职责或服务的要求，在特定相对人处于失业、年老、疾病或丧失劳动能力及其他法定 情况下，依照法律、法规和政策的规定，对上述相对人无偿提供物质帮助或其他优待 具体行政行为。”观点二：“行政给付，是指行政主体为实现特定的公共目的，为一定的个人或组 织提供支持或补助（社会救济金、助学金、扶贫款、补贴）、或建设公共设施、或为公 众提供其他服务或利益，从而保障和改善公民生活条件的行政活动。”观点三：行政给付是“行政主体为保障个人和组织的生存权和收益权，维持和促 进国家与社会的稳定发展，依照法律和相关政策向个人和
10、组织，尤其是出现生存困难 符合保障条件的个人和组织，提供物质、安全、环境、精神等各方面保障的行政活动 及其相关制度。”我个人比较认同第三个观点。我国现在正处于社会主义初级阶段，市场经济还不 发达，民主法治建设还不完善。该观点比较符合我国的实践和理论现状。它在充分考 虑我国国情的基础上，最大限度的拓展了政府的服务职能，发挥了行政给付保障公民 生存发展权的功能，也符合以人为本、服务行政的理念。1.2 行政给付的基础行政法的性质是由其特定的时代背景确定的。行政给付的理论和制度是社会发展 到一定阶段的产物，也是相关理论和制度结合的产物，自然有其相关基础。1.2.1 社会基础人类历史上很早就出现过具有行
11、政给付意义的贫民救济或社会救济。如中国古代 统治者的“开放粮仓”。直到1601 英王颁布了“济贫法”世界上才有法律确认国家富 有解决贫民问题的责任。19 世纪末以后，资本主义国家进入垄断时期。经济危机使 大企业破产，大批工人失业，这不仅导致工人及家庭的生活陷入贫困，而且也影响了 劳动力的在生产及其质量的提高。在工人运动的压迫之下，西方各资本主义国家的政 府采取了一系列旨在缓和阶级矛盾的措施。其中，加强政府在行政给付方面的职能就 是一个重要的举措。可见，行政给付是国家发展到一定阶段的产物。1.2.2 理论基础（1）社会连带性理论 人作为集体成员出生，并与其他成员一起在社会中生存， 因而人对人类群
12、体的依赖与人的个体性就是人与人之间的社会连带性。人与人正是被 这种社会连带性联系起来的。为了增强社会连带性，人有权自由发展其行为，但同时 该权利也有其限度，即人应将其行为服务于社会相互关联性的实现。由此可得出，个 人应当承担为维护和发展集体生活而应尽的义务；而在社会发展到一定阶段后，政府 便承担起了遵从、增强社会连带性的义务，政府实施的行政给付便登上舞台。（2）服务政府理论从管理型走向服务型是当今时代对政府的新要求，自温家宝总理 2004 年 2 月 24 日在中央党校省部级主要领带干部班上提出“建设服务型政府”的要求后，全社会对 这一问题给予了更大的关注。边沁认为，“政府唯一应该追求的目标是
13、社会最大可能 的幸福”。为处于社会弱势地位的公民提供基本的生活保障，是服务型政府理念指引 下政府的首要职责，这也是行政给付制度存在的理论基础。1.2.3 宪政基础宪政的核心在于人民主权原则，这是近代宪法的基本原则。1919年德国魏玛宪 法第161条规定：“为了维持健康和劳动能力，保护母亲、防备老年、衰弱和生活 的突变，国家在被保险者的协力下，设置包括各种领域的社会保险制度。”这应该是 行政给付制度在宪法上的最早依据。瑞士宪法规定：“联邦得协同各州与私人企业， 采取措施防止经济危机，并在必要时反对失业现象。联邦得制定关于提供工作的方法 的条款。”日本宪法也规定：“全体国民均享有健康和文化的最低生
14、活的权利。”1954 年，我国颁布了第一部宪法，确认了社会保障权是公民的一项基本权利。虽然宪法只 是概括性的规定了公民享有各种基本权利和国家给付的义务，还没有把公民接受行政 给付作为宪法基本权利确立下来，但是无疑可以作为行政给付制度的宪法依据。1.3 行政给付的特征行政给付制度是社会发展到一定阶段产生的，因此具有其自身特征。1.3.1 行政给付是行政机关所作的一种具体的行政行为行政给付是由行政机关承担的一项物质帮助职能，这种物质帮助因其特定的实施 主体而成为一种履行国家行政管理法制职责的活动，具有行政行为的性质，这区别于 由社会或一定社会组织进行的物质帮助。1.3.2 行政给付的对象是特定的行
15、政相对人行政给付只对出现特殊困难和特殊情况的公民个人或组织做出。例如，救灾物资 及款项是发放给灾民；社会福利是发放给社会福利机构或直接发给残疾人、鳏寡孤独 的老人和孤儿等。1.3.3 行政给付是一种依申请的行政行为除了自然灾害的救济等紧急状态下由行政主体主动实施外，行政给付须根据当事 人的申请并按法律、法规、规章或政策的规定实施，因此，就绝大多数的行政给付来 说，给付对象的申请是必不可少的程序。1.3.4 行政给付是一种可诉性的行政行为随着社会财富的积累、文明程度的提高和人权意识的增强行政给付也从过去的一 种“恩惠”上升到一种法律上的权利。公民与行政主体之间形成一种权利与义务的关 系，当行政主
16、体违法拒绝给付时,公民理所应当地可以按法定程序寻求救济。第二章 国外各国行政给付的比较研究当前无论是在理论层面还是实践层面，行政给付制度在西方都比较发达。对西方 国家的行政给付制度进行深入的研究，有利于我国理论的深化和制度的完善。下面主 要对英国、德国和瑞典三个国家的制度进行简要的论述。2.1 英国的行政给付制度1601年颁布的济贫法，拉开了社会保障以及与之相应的行政给付的序幕，奠 定了政府主持公共救济事业这一基本原则，以及给付行政这一基本形式。20世纪英国 相继制定了养老金法、国民保险法、国民医疗保健法、社会保障法 国民救济法等一系列法律。这些法律多方面的保障了公民的权利，推动了社会保 障和行政给付制度的发展，这标
