《乡镇的历史思考》由会员分享，可在线阅读，更多相关《乡镇的历史思考（11页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、论乡镇的建制规模、职能定位与机构设立 摘要:“乡镇”作为国家依法设立的一种地方行政建制，已成为当今世界许多国家管理农村行政事务和为农民提供公共产品服务的通行做法。但在中国，自秦朝至清末的两千近年，“皇权止于县政”,乡里制度集中地反映了宗法性与行政性的高度整合。历史上许多朝代的乡镇建制规模、组织原则、层级划分、职能定位、机构设立等等远不像县政权那样整洁划一,体现为地区性、宗法性、自治性、间断性、跳跃性等等特性。进入20世纪的一百年，“乡镇”虽然成为国内县如下的地方行政建制,但是始终存在着政党政治与政府政治互相交叉,国家政权与农民自治互相渗入，乡镇行政体制与财政体制互相脱节的严重问题。因此,我们应
2、站在政府体制创新与经济市场化进程相适应的高度去结识和把握乡镇改革的基本方向，紧紧环绕构建社会主义和谐社会的发展目的,坚持“以人为本”的价值取向，科学地、审慎地看待“撤并乡镇”的问题,决不能再搞“一刀切”。 核心词:乡镇改革;建制规模;职能定位；机构设立；行政成本；公共产品 国内目前正在进行的新一轮乡镇改革，从表面看是由农村税费改革引起的。由于到中国将取消一切农业税，预示着“以农养政”、“以农养工”的时代行将终结,开始进入了“都市支持农村，工业反哺农业”的一种新时期。在这样的历史大背景下,过去重要依托农民供养的乡镇政权不也许再按老路子运营下去。于是，某些学者提出了“撤销乡镇建制”、“实行县政乡派
3、村治”、“恢复乡镇自治”、“重建农民协会”、“建立综合性农业合伙组织以取代乡镇政府”等等一系列政策性建议。这些结识是肤浅的、片面的甚至是有害的,最多也只是停留在“应当如何如何的多嘴多舌之中”。（黑格尔语）事实上，“尽管乡级政权建立的得失至今仍然是一种颇有争议的论题,但它毕竟在乡村政治生活中扮演着特殊的角色”。1(p8)更何况,“乡镇”作为国家依法设立的一种地方行政建制，已成为当今世界许多国家管理农村行政事务和为农民提供公共产品服务的通行做法。因此，我们应站在政府体制创新与经济市场化进程相适应的高度去结识和把握乡镇改革的基本方向，其“重要目的是建立精干高效的农村行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制
4、度，提高社会管理和公共服务水平”。2 一、有关如何拟定乡镇建制的合理规模的问题 目前,世界各国对乡镇建制的合理规模的问题尚没有形成统一结识，更没有一种固定原则。譬如,美国既有6,822个乡镇,5，个区,5,14个学校区,它们都是具有独立法人地位的基层政府组织,但管辖面积大小不等，人口多少不一。像马萨诸塞州有的乡镇多达4万余人，有的还不满300人。纽约州有的小市镇仅为1平方英里，有的竟达几百平方英里,人口也在100人至几千人不等。3（p1411)再如,法国既有6,41个市镇,平均面积为1平方公里,其中人口在万人以上的0个,2万人以上的334个，1,50人如下的.5万个,且大多在300人左右。4（
5、p97398)罗马尼亚既有6个市镇,2,0个乡,平均面积为116平方公里,人口在4，0人0，00人之间。3(p105152）可见,西方国家对乡镇的建制规模并没有统一规定,具有很大的灵活性和变通性。中国自秦朝至清末的两千近年间，“皇权止于县政”,乡镇政权“因其俗觉得法”(宋史卷11），大多体现为地区性、宗法性、自治性、间断性、跳跃性等等特性。如历史上的许多朝代,“有乡、里、区、社、城、镇、铺、厢、集、图、都、保、总、村、庄、营、圩、甲、牌、户。又有所谓寨、堡、团、卡房之称者,皆于固定组织之外，复为属于特殊情形下之特种组织。”5(p20)因此,“血缘团队和行政区划是同一乡村社会实体的两个侧面，它使
6、宗族关系更为正统化、官方化”。6（9)总之，国内乡镇的发展、演变脉络并不清晰也不明确,显得极其复杂和混乱。概括起来，重要有两种类型:一曰“趋大化”，二曰“趋小化”。所谓“趋大化”是指,西周时期至秦汉两代的乡镇建制规模较大，之后又始终变小，进入近代后来开始变大。史载周代,“在邑为里。五家为邻，五邻为里,四里为族,五族为党,五党为州,五州为乡。乡,万二千五百户。”(汉书卷2上)秦汉后来,“乡”的建制规模始终变小。直到19世纪中后期,“太平天国的乡村组织采用寓兵于农的措施，建立守土乡官制”,7（p267)“乡”的建制规模才逐渐地变大。即“守土乡官制”由伍长（5户)、两司马（5户)、卒长(100户)、
7、旅帅(0户)、师帅（2，50户）、军帅（12,50户)五个层级构成为一乡。8光绪三十四年(19)，由晚清政府制定出的中国第一部城乡乡自治章程中规定:城乡人口在10万人以上者设为“区”,5万人以上者设为“镇”,农村人口5万人如下者设为“乡”。(41)1袁世凯执政期间，又把“区”作为县如下最低一级的地方行政单位,其规模为大概0万人左右。9（p79)进入民国时期，国民党继续履行“保甲制”,乡镇的建制规模又开始变小。新中国成立后,乡镇变革的总体方向是由小变大、由多变少、由分散变集中。1(p4)特别是1958年，全国一次性地把4万个农业合伙社合并为23,30个人民公社,公社管辖面积和人口都显得相称庞大。
8、到978年终,全国共有52,781个人民公社，其规模仍然很大。18年“社改乡”结束后,全国建立了79，306个乡,44个民族乡,9，1个镇，其规模有所减小。但从8年开始，乡镇的建制规模始终呈“趋大化”方向发展。特别是199年以来，乡镇数量减少了7,400多种，平均每天撤并乡镇4个1。截止到9月日，全国乡镇总数为3,166个,与1985年相比减少了,个,下降幅度接近60。 所谓“趋小化”是指,中国大多农民都是聚村落而居,国家一般是以“什伍编制”为起点,以“什伍相保”、“保甲连坐”为基本组织原则，把农民连结在一起。12(p1)因此,“无论出于什么因素,中国乡土社区的单位是村落,从三家村起可以大到几
9、千户的大村。这是一种熟悉的社会,没有陌生人的社会。”1（p)正是由于这样,国内历史上的乡镇建制浮现了零散性和非固定性的明显特性。如史载秦汉两代,“大率十里一亭，十亭一乡。县大率方百里,其民稠则减，稀则旷，乡、亭亦如之。”(汉书卷19上)但到魏晋时期,“凡县五百以上置一乡,三千以上置二乡,五千以上置三乡,万以上置四乡”,(续后汉书卷86下)其规模为500户2，500户之间。南北朝时期，“乡”的建制逐渐地废弃。13(20）隋唐时期,“百户为里,五里为乡，两京及州县之郭内分为坊,郊外为村”（旧唐书卷43），规模为500户如下。“事实上，乡制到了唐代，已经名存实亡。”14（200)北宋履行“保甲制”，
10、“乡”的重要性日渐下降。直到元明清三代,“乡”的建制规模为1户左右。939年,国民党政府规定：乡镇一般以10个保为基本组织原则,最大不超过15个保，最小不少于6个保,规模在00户1，500户之间。可见，“为了控制目的而把民众提成小单位的基本思想，连同其变异形式和更细致的形式(最出名的是保甲制）在后来的帝国时代,甚至晚至民国时代仍行之不缀。”15(52)总体而言,中国历史上的乡镇规模变化是“两头大、中间小”。但不能由此得出结论说,“趋小化”就是历史的产物,而“趋大化”则是此后的乡镇发展方向。事实上,乡镇建制规模是由多种因素综合决定的,如自然因素、社会因素、历史因素、政治因素、经济因素、文化因素等
11、等；其价值判断原则也很不同样，如有以控制农民为目的的,有以节省行政成本为目的的,有以保持乡村生活自然、自在、自由特性为目的的，有以合理配备农村资源为目的的等等。众所周知,中国是拥有四五千年农业文明史的古老国家,乡村地区广大，农民人口众多,家庭是自成一体的小天地，是一种微型的邦国，具有相称浓厚的血缘性、地缘性、民族性、历史文化传承性等等的复杂特性。而在新中国成立后的半个多世纪,政党政治和国家政权的渗入和现代科层组织制度的强行引入以及行政区划的频繁调节等等，打破了老式乡村的区域共同体,农民家庭不再是基本的生产生活单位,自组织性日益萎缩而对其家庭成员的约束力逐渐减小。总之，“大一统”的乡镇建制规模未
12、必就能为农民造福。正如郭沫若先生所说的,“在官僚本位之下,无论贪官还是清官，有一种主线点是共同的,即她们都自命为为民父母，用家长制的包办来为民做主；而在人民本位之下,则是人民自己做主。”(见160年2月3日郭沫若致陈明远的信）其实单就政府行政成本而言,建国以来的乡镇政权之因此浮现“庙小菩萨多”的严重问题,其本源完全在于国家行政管理制度和整个政治体制设计不够合理，而与乡镇的建制规模大小无直接联系。因此,此后应坚持“以人为本”的价值取向,紧紧环绕构建社会主义和谐社会的发展目的,科学地、审慎地看待“撤并乡镇”的问题,决不可再搞“一刀切”。 二、有关如何定位乡镇政府职能与机构设立的问题科学地定位乡镇的
13、政府职能是一项带有前提性和基本性的工作。中国下一步的乡镇改革，必须一方面从政府职能分工与精拟定位入手。如果国内不从制度上彻底摘除乡镇机构膨胀的“毒瘤”,是不也许遏止住近几十年来机构“精简膨胀再精简再膨胀”恶性循环的怪圈。 迄今为止，世界上还没有哪一种国家的乡镇政府是“完全政府”或“无限政府”，也没有哪一种国家的乡镇机构设立是“上下同构”或“五脏俱全”，更没有哪一种国家的乡镇体制是“对下扩张有余,对上依附过度”的任务压力型或行政干预性政府。譬如,美国乡镇的重要职能是执行地措施令、讨论税收和财政支出,大多公益性活动都由社会团队负责或采用公司化管理。里政府的职能比起乡镇要小某些，只设一名行政长官，负
14、责管理辖区的行政性事务和公益事业。小市镇是结为法人的市政单位，其权力和义务有地方特许状（通过特别法律容许）所规定。镇长由全体居民直接选举产生,权力较弱,许多行政职能分别由若干民选官员履行。同步,地方政府也可在小市镇里差遣专职人员如收税员、审计员、保安员和巡逻警官等,执行各自的任务。区的职能是选举县政委员会委员、执行地措施律、评估租税和为居民提供教育、卫生及交通服务等等。特别区是具体执行一项或几项特殊职能的政府组织，如学校区就是一种由地方政府履行教育政策的专门机构,具体负责提供某一种社区的中小学教育或提供大学一、二年级的教育服务。其她尚有公用事业区、历史名胜区、消防区等等，是美国各州、县设立类型
15、和数目较多的基层政府组织。3(p04107)法国是一种长期实行中央集权制的国家,市镇的权力与职能十分有限,如财政、公安、司法、教育、卫生、邮电等,都由中央政府各部门派驻的相应机构负责管理。市镇政府不设专门的行政机构，重要由市长和市长助理构成,市长助理的人数按照市镇人口多少拟定,最多的为12人，至少的只有1人。市镇长任期为年,没有薪俸,但领取任期内的职务津贴。市镇政府一般不能直接地经营公司或包揽具体经济事务。市镇长的首要任务是实行国家法律和中央政府的法令,贯彻执行省长的批示,维护地方治安；另一方面是负责执行市镇议会的决策,编制市镇财政预算,管理市镇公共财产,领导和协调市镇公安、司法工作，批准发放多种津贴和补贴等等。4（37）日本的“市町村”是一种地方自治团队，其重要职能都由地方自治法规定,一是负责公共事务如文化、教育、卫生、水道、煤气设施管理,二是负责行政事务如消防、水防、疫病防治、交通管理，三是负责办理上级政府机关委托的行政事务和地方公共团队委托的其她事务,所需经费由国家财政拨款解决。日本法律规定:市町村不能解决的事项涉及司法、刑罚及惩戒事务,国家的航行、运送、邮政、通讯、气象、教育及研究设施,国立博物馆、图书馆、医院及疗养设施等等。（
