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1、老年人养老服务论文一、社会养老服务面临“三大转变”（一）服务方式上从家庭养老、福利服务向福利经营和市场经营相结 合的转变传统家庭养老的基础是多子女共同生活居住，子女照料是最 主要方式，随着计划生育基本国策的实施以及经济社会转型，家庭规 模趋向小型化，“四二一”代系结构渐趋普遍化。根据相关部门统计 和预测，目前我国独生子女家庭数量约15 亿,约占全国家庭总数 37，今后还将继续增加。老年人家庭呈现空巢化和独居化趋势，传 统的家庭养老模式失去了可靠的物质基础和人力基础支撑，我国传统 的家庭养老模式在很多家庭难以为继4。2 0 10年全国65岁以上 空巢老年人口4 150万人，约占老年人口的2 5%
2、，到20 15年，将 超过5100万人3。近10年来，8 0岁以上高龄老年人增加了近一倍， 目前超过2 0 0 0万，据测算，到2 0 2 0年、2 0 50年将分别超过3 0 00万和90 0 0万，占老年人口的1 2.3 7%和2 1. 78%，随着生 活水平的提升和人均寿命延长,重度老龄化的趋势日益明显6。20 10年浙江省城乡老年人口生活状况调查结果显示，城镇实际空巢率 为7 4.96%，农村实际空巢率为5 9. 56%，和2 0 0 6年相比，分别上 升0 .97个百分点和4.0 7个百分点；城镇和农村独居老人户和只 有一对老年夫妇的一代纯老家庭户分别占老年人家庭户的67.37% 和
3、55.81%。7为减轻子女压力，有稳定收入的老年人倾向于用 社会化方式，享受专业、优质的养老服务，改善老年人自身的生活质量 和生活水平，开始从封闭的供养救济型向开放的自费寄养型转变。尤 其对医疗护理与康复服务、日常维护、日间托养、心理咨询等项目有 强烈需求，如浙江省即将迎来独生子女父母需要社会提供生活照料和 护理的最迫切时期。（二）服务运作上从政府管办为主向政府主导和市场运作相结合的转 变随着人口老龄化进程的迅速推进，我国劳动年龄人口供给逐渐减 少。资料显示，目前我国是近4个劳动力养1个老年人8。大多数地 区市、县两级中心城区条件较好的养老机构普遍存有供不应求的情 况，排队等候老人众多。很多老
4、人等待多年,可谓望眼欲穿。而中青年 一代正面临着工作和生活的双重压力,照护失能、半失能老年人已力不 从心。为积极应对人口老龄化，我国先后出台了关于加快发展养老 服务业的意见、关于全面推进居家养老服务工作的意见、中 国老龄事业发展规划和社会养老服务体系建设规划。着眼城乡 统筹,从构建体系的高度，明确了养老服务事业的发展目标、工作重点 和政策措施。同时,出台了一系列支持民办养老服务业发展的财政补贴 政策、税费优惠政策和其他支持政策等。老年居民的收入保障和健康 保障正在从制度覆盖走向人员覆盖,社会养老服务体系建设逐步建立起 坚实的现实基础。促使由公办机构为主向公办与民办机构同步发展转 变。根据实际对
5、农村敬老院、城镇福利机构、居家养老服务中心等进 行功能提升，促使保障“三无”、“五保”老人为主向社会有需求的 老人转变。二、社会养老服务短缺的现状与问题养老服务作为重大的民生工程和各级政府社会保障工作的重要内容, 我国各地出台政策措施,加大扶持力度，并取得了长足发展，对涉及谁 来养、用什么养、在何处养、养得怎么样、养老的基础是什么等诸多 问题进行了探索创新,积累了有益的经验。但从实施效果上来看，无论 在数量上还是质量上,社会养老服务的供给与需求之间存有着明显的失 衡,有效需求不足问题显著。如一些生活困难的老年人购买不了服务， 失能老人生活质量较差等问题。如何使养老服务对象分工更加合理,养 老服
6、务资源配置更加优化，需要辩证思考和理性定位。主要表现在:（一）养老服务业发展滞后1.社会养老服务主体严重匮乏。因为投 入大、风险高和利润薄，社会力量对养老服务业发展的积极性不高， 推进难。没有人愿意去从事养老服务产业，经济条件好的老年人买不 到服务。这点在全国大多数城市基本相似，不仅是居家养老服务产 业，整个家庭服务业都发展滞后。现有政策难以调动民间资本的积极 性，民间资本参与养老服务业的门槛过高，管理过于严格。社会力量 兴办养老机构存有先天条件不足,如选中的土地得不到落实，又没有政 府的补助资金,全靠自己筹集资金,难度较大。社会养老服务业虽不是 纯公益事业,但带有一定水准的福利性，行业利润空
7、间小，很多养老机 构都是负债经营。2.社区居家养老公共设施欠缺，供给不足，服务滞 后。作者调研数据显示，在老城区老小区中，60没有建立居家养老 服务站点，而老小区的居民大多以老年人为主。另外农村居家养老服 务覆盖水准低，抽样调查显示浙江沿海发达地区只有4 0%9。各社 区（村）居家养老服务站点大多仅仅围绕空巢、高龄、孤寡、病残、贫 弱等特殊困难的居家老人提供简单的基本养老服务,诸如家政服务、安 全守望、餐饮代购、卫生打扫等。对于需要介护的老人来说，居家的 老年居民无法就近方便享受到专业的照料、康复、护理服务。3.机 构养老服务床位不足，配置不均。据民政部2013 年社会服务发展统 计公报显示，
8、截至2 0 12年底，全国各类养老服务机构4 2 47 5万 个，养老床位4 9 3.7万张，比上年增长18.9% （每千名老年人拥有床 位24.4张，比上年增长13. 9%），其中社区留宿和日间照料床位6 4.1万张，年末收留抚养老年人3074万人，比上年增长5.5%1 0。我国目前每百名老人拥有床位2.15张，与发达国家5到7张的 国际水平还有较大差距。以沿海相对发达的浙江地区为例，据浙江 省社会福利事业发展“十二五”规划（浙发改规划（2011）1666 号）显示，截至2010年底，养老机构床位数18.9 万张，床位数占老 年人口数的2.4%11。据浙江省民政厅研究报告推算，假设3% 4%
9、的人愿意并且也有可能入住养老机构，按照老年人口的预测数， 可推算到2015年养老机构床位需求量约为3040万张；而到60岁以 上老年人口数量峰值年份2043 年，养老机构床位需求量将达到5 67 5万张。由此可见，浙江省现有床位数仍有较大的差距。养老机 构床位布局存有比较突出的结构性矛盾，即低档养老机构供给过剩与 中高档养老机构供给不足现象并存。一方面是农村敬老院床位部分闲 置，平均入住率67%左右；另一方面中心城区床位“一床难求”。目前 浙江省养老机构大多以面向自理老人养老服务为主来设计建设与服务 管理，护理型养老机构的床位数仅占养老机构总床位数的17.78%， 护理型床位占比不及15，高端
10、养老机构或社区建设尚待开发引 导。（二）养老服务相关制度缺乏 1管理制度缺乏规范。养老服务业起 步较晚，发展时间较短,因此管理上缺乏规范，尤其是缺乏统一的行业 标准，也是造成服务水平较低的一个重要原因。现有民办养老机构缺 乏专门的行业组织、独立的行业标准和行业管理规范。2.民办养老机 构的准入、运营、退出三个环节上还缺乏管理体系和激励机制。表现 在缺乏具体的行业规范和服务等级、收费标准、入院合同范本、老人 意外保险等相关配套措施。一些民办养老机构处于“四无”状态,即无 法人资格、无法开设银行独立账户、工作人员无明确身份及待遇、管 理经费无保障。很多养老机构是由闲置的校舍、医院、厂房等老建筑 物
11、改建而来的，存有设施简陋，配套设施缺失、医疗条件匮乏,用房建 设不达标，不方便老人居住,存有安全隐患,管理不规范等问题。3在 运营补助上,养老机构自我正常循环发展机制没有形成。随着运行成本 的上升，收费管理制度未参照物价指数水平进行调整。对于民办养老 服务业补贴的门槛过高，比如浙江现行政策只对5 0张床位以上的（场地 租赁期在5年以上的）民办非营利养老服务机构予以床位补贴,对营利 性机构没有补贴。居家养老服务还没有引入社会化机制。（三）养老服务从业人员和管理人员严重不足1 .养老服务从业人 员普遍存有着用工缺、招工难、留人难、提升难等问题。在作者调查 的在养老机构中，平均每1位工作人员要服务1
12、2 名左右的老年人。在 沿海地区调查发现，基层养老院负责人的年薪大多在3 万元左右，超过 5万元的很少，普遍工作人员的月薪大多在1千元左右，这与很多小工 厂流水线的普通工人都有差距，更别说一些企事业单位专技岗位。专业 护理人员难以招聘，即使已有的专业护理人员，人员流失的情况比较严 重。养老机构负责人年龄偏大，特别是乡镇敬老院，普遍以快退休的原 当地乡村干部为主，难以适应养老专业管理的要求。工作人员主要是下 岗失业人员、农民工和“4050”人员。在从事护理工作的人员中，极 少数是护理专业毕业或经过护理培训，绝大多数没有专业的业务知识和 服务技能。2.管理养老服务的机构人员不到位。从各个省来看，还
13、没 有建立自省到市县、乡镇（街道）的养老服务组织指导体制;从事养老 服务组织指导的人员较少；还没有建立科学的评估和补贴制度等。当 前养老服务理念已由救助补缺型向适度普惠型发展，养老服务职责已 由保障“三无”和“五保”老人基本养老生活变为满足所有老年人养 老服务需求,养老服务供需主体规模和数量较以往发生了重大变化,但 建立的相对应管理机构,大多属于挂靠在一家养老机构的有牌子、无人 员、无编制、无经费的空壳机构。（四）优惠政策执行落实乏力1.基层政府参与养老服务积极性不高。 一些党政领导和相关部门对人口老龄化及由此带来的社会问题认识不 深,对养老服务是公益性还是非公益性的问题定位不准,缺乏责任考核
14、, 指挥棒不灵。部分地方采取漠视或回避公众对社会养老服务需求强烈 呼声的态度，按部就班仅仅关注“五保”、“三无”老人的敬老保障, 不太关心社会其他普通老年群体,认为这是家庭子女的事情，任其自行 发展。或者以养老服务社会化为借口推卸政府主导责任。2.政策不够 完善。养老服务业属于低碳化、规模化、劳动密集型的绿色经济，有 着庞大的消费群体和广阔的市场潜力，但缺乏政策把养老产业作为新 兴产业给予优惠扶持，培育壮大，对养老产业的骨干企业培育发展也 不够。政府在养老服务体系建设中扮演怎样的角色定位把握不准，存 有“缺位”、“越位”现象。因为缺乏系统的总体规划,各级政府和相 关部门落实政策的职责不清和权限
15、不明,即“谁优惠、谁出钱”机制不 到位，导致政策之间衔接不到位,部分优惠政策实际上很难落地。3.民 办机构优惠政策有待于进一步落实。政府部门出台了诸多优惠政策,因 为优惠政策的有效实施需要财税、金融、土地、人才等诸多领域的政 策配套、跟进和完善,目前这方面的政策跟进还不尽如人意。同时，一 些民办养老机构的土地划拨费用远高于创办民营幼儿园,且金融机构贷 款利息等同于商业贷款，导致资金筹集成本过高。四是政策执行不 力。近些年相关养老服务政策文件,虽然在税收、土地、信贷、水、 电、气等方面有原则性规定,但调查发现，养老机构除水电费执行民用 价格外，床位补助、税费减免以及电话、有线（数字）电视、宽带互
16、联 网一次性接入费的免收和减半收取通信费、试听费等政策基本没有落 实。三、新形势下完善社会养老服务体系的对策建议社会养老服务体系建设要以满足老年人的物质需求和精神需求为宗 旨，以政府引导与多元参与相结合、突出重点与适度普惠相结合、深 化改革与持续发展相结合为原则,增强政府、社会、家庭各方资源和力 量整合,从服务主体、制度、设施、管理、人力资源和政策等六个方面 着手,推进“定位清晰、结构合理、形式多样、机制灵活、管理规范” 的养老服务体系建设，形成产业服务与公益性服务互为补充的格局,基 本建立起与人口老龄化进程相适应，与经济社会发展水平相协调,以居 家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑,投资主体多元化、 服务方式多样化、服务队伍专业化、城乡一体化的适度普惠型社会养 老服务体系,提升老年人生活质量及幸福指数。（一）增加有效供给，优化社会养老主体服务体系随着社会文明的 发展，老年人生活方式、价值观念和消费理念发生转变,老年人的生活 需要由生存型向服务型转变，由物
