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1、疫情冲击下地方财政可持续发展分析与对 策Ts.作者：吴波来源：财政监督 2020年第8期吴波【摘 要】新冠疫情冲击叠加经济结构固有矛盾，进一步加剧了我国经济下行压力，并给 地方财政收支带来严重威胁，其可持续发展面临着严峻的挑战。疫情冲击下，受制于经济活力 恢复状况、财政资源统筹能力、体制机制改革推进情况以及地方财政管理能力四项因素影响， 地方面临收入减速明显、支出刚性增强、债务风险叠加、预算管理乏力等问题，严重制约了地 方财政可持续发展。为应对疫情冲击，确保地方财政可持续发展，需要从积极构建新型央地关 系、完善地方税体系建设、规范地方财政绩效管理、大力优化财政支出结构、加强债务风险防 范等措施
2、着手，切实促进地方财政可持续发展。【关键词】地方财政 财政可持续发展 国家治理一、引言1994年分税制改革，基本奠定了中央和地方的财政分权管理体制，地方财政开始成为更 为独立的一级主体，在履行职能及区域发展上发挥重要作用。此后二十多年的实践探索中，地 方财政问题不断暴露，尤其是在我国经济进入新常态后，发展的动力、方式、结构的转变中隐 藏着诸多不确定风险，财政改革并没有伴随经济发展步入新常态。在此背景下，对财政管理体 制的修修补补已难掩地方财政可继续发展的严峻形势。当前新冠疫情肆虐全球，长期看来我国 经济发展整体向好的发展趋势不变，但短期内造成的阶段性下行压力加剧，潜在经济增长效率 难以发挥、地
3、方财政稳固性受损等问题亟需解决。与此同时，中央财政所面临的形势也十分严 峻，受疫情冲击与影响，疫情防控的巨大开支压力以及经济停摆时期国民经济的严重下滑，叠 加复工复产所引致的支出刚性不减反增，都令地方财政收支双向承压巨大，收支矛盾日益尖锐。 一旦地方财政形势持续恶化，地方债务风险和财政风险日益暴露和转化，必将严重阻碍地方财 政收支平衡及地方财政长期可持续发展。为此，本文按照国家治理现代化的内在要求和逻辑思路，立足疫情冲击下国家治理效能 和财政可持续发展考虑，从财政本身属性和财政外延视角来探讨当前我国地方财政可持续发展 中面临的困境与问题，以完善现代财政体制机制为逻辑起点，分析制约财政可持续发展
4、的相关 因素，研究地方财政可持续发展的政策着力点，破除限制其发展的深层次梗阻。二、国家治理视角下地方财政可持续发展及其衡量标准对于“财政可持续性”的研究最早始于西方，如Bui ter和Mindford（1985）最早提出财 政可持续性是指国家财政的一种存续状态或能力，是衡量财政风险的重要指标之一；而 Charles（2007）在世界银行的国家政策及制度评估计划给出的定义是：“如果在给定的融资成 本下，财政政策不需要通过重大调整仍可以保持（对债务的）足够偿付能力，财政便是可 持续的”。综合诸多文献来看，学界对其研究由来已久，且受制于不同经济社会背景影响，所 产生的相关内涵也存在差异。因此，在对地
5、方财政可持续发展进行研究分析之前，有必要立足 于我国当前的基本国情，从国家治理视角下对财政可持续发展的内涵进行重新界定。所谓国家治理，在中国这样的垂直型政治体制国家，就是在党的集中统一领导下，发挥 社会主义集中力量办大事的优点，带领人民立足国家发展长期战略规划，进行科学、民主、依 法、有效的治国理政。这类治理活动的开展与治理目标的实现，高度依赖于行为主体的可靠程 度。而在我国，对国家治理的具体实施和目标实现具有决定作用的便是中央到地方的各级政府， 在多层级的管理体制影响下，国家治理也被进一步延伸至中央治理和地方治理两个层次。基于 上述分析，国家治理便被看作是中央和地方两个治理主体，基于各层级政
6、府职能范畴，以最为 有效的公共服务供给效率，最大限度满足民众的公共偏好和需要，以此提升国民经济整体运行 效率和民生质量的动态过程。这一过程势必涉及中央和地方政府各自的事权和支出责任划分， 并要求配置与之相匹配的财权财力，而这些因素都属于财政体制的管理范围，由此不难得出分 级政府治理的制度安排以及国家治理的物质载体便是财政，在此基础上，“财政是国家治理的 基础和重要支柱”这一论断也顺理成章。理论联系实际，总结新中国成立以来的财政事件脉络， 可以明显看出我国财政体制的改革完善，始终都是围绕推进国家治理体系和治理能力现代化而 进行的，财政体制在国家治理中的政治功能与经济发展中的经济功能相结合的二元属
7、性也不断 得以强化。在国家治理视角下，协调有序的财政体制作为国家治理现代化制度体系中的重要基石， 地方财政的重要意义亦是不言而喻。地方政府不仅成为国家治理的行为主体，更成为财政体制 的行为主体，这类“双主体”地位决定了国家的治理效能跃升离不开地方财政的可持续稳固。 如前所述，在国家嵌入式发展模式下，中央和地方的分级分权无疑是国家治理的最恰当形式， 这一划分首当其冲面临的便是中央和地方间事权和支出责任的划分，如果各层级政府在分级治 理下对相关事权和支出责任的界定不清、推诿扯皮，国家治理的各项事务也就无法有效开展； 其次便是财权和财力的协调，事权和支出责任界定清晰后匹配相应的财权和财力这一逻辑是合
8、 乎情理的，国家治理各项活动的开展离不开经济基础保障，如果没有财权财力的有效划分，中 央和地方的积极性都无法充分调动，国家治理效能的提升更将成为空谈。财权、事权、支出责 任以及财力的合理配置，以及由此决定的各级政府的财政收支结构以及转移支付制度，都将影 响到各级政府的财政稳固局面，影响国家治理效能发挥。至此，基本可以得出国家治理视角下 地方财政可持续发展的深层次内涵，即在财政事权和支出责任划分以及转移支付制度框架下， 地方政府财政得以在较长时期内维持合理的财政收支结构和债务规模，以此兼顾地方财政促进 本地区经济发展以及发挥国家治理效能，实现地区政治、经济、社会、民生等方面协调可持续 发展的系统
9、性概念。地方财政的可持续发展事关国家治理效能，需要在明确相关概念基础上对其进行适宜的 衡量分析。为此，必须首先明确财政可持续发展是一个长期性的判断，并不仅仅是利用一两年 的财政状况就可以作出的判定，而是必须依据历史发展水平、现阶段财政收支结构和未来财政 收支潜力等因素进行综合考量分析得出。其次，财政可持续发展是在一定的财政制度和规则约 束下对财政资金运行使用的结果，不同时期内财政政策变动都会改变政府的收支结构，从而影 响财政可持续发展的判定，因此在实践中必须立足于不同时期的社会经济条件考虑这些财政规 则的差异影响。最后，财政可持续发展的衡量与财政收入、财政支出、财政赤字率及增长速度 和政府债务
10、率等指标都有所关系，考虑到我国隐性债务数据缺乏准确统计，单纯利用表内债务 率衡量可能有失偏颇。为简化分析，本文主要将从财政收入与 GDP 比值计算得到的财政依存度 指标以及财政收入占财政支出的比例所得财政自给能力指标两个方面，结合疫情冲击下国家宏 观经济数据和财政收支状况，对地方财政可持续发展状况进行衡量。三、新冠疫情冲击令地方财政发展雪上加霜作为2020 年最大的“黑天鹅”事件，新冠肺炎疫情冲击下国家经济凋敝，供需双向承压 令财力和政策空间本就极为有限的地方财政面临更为严酷的收支考验，财政减收和刚性支出的 尖锐矛盾激化，对地方财政可持续发展形成巨大威胁。一）疫情之前地方财政可持续发展问题已凸
11、显财政可持续问题明为近忧，实属远虑。在我国经济从高速增长阶段转向高质量增长阶段 之时，税收高速增长的盛景不再、土地财政难以维系、地方政府隐性债务风险高企等问题便层 层加码维系财政可持续的难度，加之疫情冲击所引致的财政收支压力加大，更加凸显了地方财 政可持续发展困境。疫情爆发之前，减税降费的压力叠加平抑经济下行趋势的刚性支出负担都 令地方财政收支矛盾激化，地方财政赤字和政府债务的健康程度也令人堪忧，如地方财政赤字 的规模和增长速度自 2016年以来呈现逐渐攀升的趋势，债务控制情况也不容乐观。具体来讲，收入供给端上，从 2008年金融危机开始，我国财政收入增速加快下滑，虽在 2010 年出现反弹，
12、但主要得益于政府相关政策的刺激，自 2012 年起财政收入增速持续走低。 2013 年财政收入增速为 10.2%，而 2014 年我国财政收入增速为 8.6%，跌破两位数增速。在 2019 年最新数据显示中，财政收入增速已经降为 3.8%，成为我国分税制改革近 30 年来增速最 低的一年。同时，地方的财政收入增长放缓。2017 年，全国 31 个省份中，只有河北、山西、 江西等8省份的财政收入增速保持在 10%以上，而天津、内蒙、吉林等5省增速进入负增长阶 段，其余省份的增速放缓趋势也是显而易见。财政收入增速放缓同时，财政支出的刚性不减， 由此引发地方财政赤字情况不断加剧。从 20002019
13、 年内地方财政赤字增长情况来看，2001、 2008、2015 年都曾出现明显的赤字率拐点，这三个拐点的出现大多与国家积极财政政策有关。 在国家积极财政政策引导下，政府纷纷增支减收，加大对投资和消费的刺激力度，释放经济活 力，带动国民经济增长。但赤字政策效率的缺失也成为近几年无法忽视的问题所在，如自 2014 年经济增长率持续走低下，经济下行压力不断加大，赤字政策的加速扩张背景下 GDP 增长进一 步放缓，政策效率的缺失影响着地方财政可持续发展。01彌驟沪3夕尹孑点审晴总农护閉律於爭雷幸61 1 2000-201 g地方财政赤字增卷率姣计牡摇来源国第统计筍同时，地方政府债务形势不容乐观。近些年
14、来，地方财政赤字加大，财政资金严重不足， 政府举债冲动增强，地方政府债务规模呈现逐年扩大的趋势，导致地方债务风险增加，制约财 政可持续发展。以 2018 年数据为例，地方本级财政收入、政府性基金收入以及中央的税收返还 所形成的地方财力约为 263816 亿元，而按照狭义地方政府债务规模计算的数额为 209974 亿元 狭义地方政府债务率达到 86%，如果补充上城投债务，再以官方的 100%作为我国政府债务风险 警戒线的话，就会发现地方政府债务形势的严峻。从地区分布来看，东部经济发达地区的债务 余额相对较高，部分省份的债务率甚至超过 100%；另外，各省份每年债务余额的增加也十分迅 速，甚至部分
15、省份的债务余额已经超过地方财政收入水平。其次来说财政依存度指标，依据 2018 年财政数据，计算全国31省份的财政依存度，得 到表1。可以看出，北京、天津、上海、海南四省市名列前茅，财政依存度均超过 0.15，其他 省份大多维持在 0.10.15 之间。而我国总体的财政依存度大约为 0.21，从此可以看出，地方 财政依存度正不断向前迈进，代表着地方财政控制的经济资源不断增多，对经济的把控能力愈 加增强。而社会总体经济水平是基本确定的，政府占有的多，微观经济主体所占有的就少，地 区经济就会呈现出“国富民穷”的不合理态势。如任由这种态势发展，微观经济主体的税负负 担沉重，实体经济困难，势必会给我国地方经济稳定、社会协调以及财政可持续发展带来冲击。 因此，从我国财政依存度来看，地方财政状况虽然还在可控范围之内，但长期地方利益格局的 变化所引起的冲击不容小觑，地方财政可持续发展面临挑战。恚1呦淸全酗省咖歸度騒2Gi8i si irtrNmm.S：I&.17dlbdJIWHJ4LJ2H.11J.IIj.H-C.t?0.10郎旳黑丄毎丽赴瞬誡门11109I1EIIlilt-加HH.lt.DJlrC.LSlilJ上甫廿L忘溺制tt仅联!I|.20U3QJ2讣1.!D.Uaju最后，从地方财政自给能力来看。自 1996 年以来，地方财政自给能力呈现下滑
