资料：耕地面积统计方法

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1、耕地面积统计方法内容提要：目前我国耕地统计数据有国家统计局的年报数据、国土资源部的 年度变动数据、卫星遥感数、土地详查数和农业普查数等。不同口径数据差异较 大，主要原因有：口径不一致；统计标准不统一；工作条件的限制；行政干扰等。参照国际上有关耕地面积统计的做法与经验，以及世界各国有关农业用地统 计的项目、口径和定义，结合我国实际情况，本研究报告提出了改进我国耕地面 积调查的基本思路。一是按照科学性、标准化、完整性、实用性、可操作性以及 有利于各类耕地的有效利用和基本农田的保护和决策的科学化、有利于生态环境 建设来确定我国耕地面积统计口径和调查方法的原则。二是重新确定我国耕地面 积统计的口径范围

2、和指标体系。提出了耕地总资源、常用耕地面积和临时性耕地 的概念。经测算,我国耕地总资源为19亿亩左右,这个数据可作为土地部门对土地资 源的管理使用.常用耕地面积为 18 亿亩左右,可作为计划、统计计算耕地复种指 数和综合生产能力使用。今后我国耕地统计总的发展方向是以普查为基础，摸清家底，建立耕地样框。 在此基础上，建立年度变更调查制度，实施对地抽样调查。研究背景 耕地在农业生产中具有特殊重要的地位，它是农业生产中最主要的不可代替 的基本生产要素，直接影响到农产品产量和人均占有水平。我国是一个人口大国， 人均耕地面积不到世界人均耕地面积的 1/2，人多地少是我国的基本国情，因此， 政府历来高度重

3、视保护和有效利用耕地资源，耕地生产力不断提高，使我国以占 世界 10%的耕地养活了占世界 22%的人口。为搞准耕地资源状况，政府统计部门 也作了大量的工作。从目前看，耕地的统计有基于统计报表制度的常规统计、每 10 年一次的农业普查以及国土资源部每年进行的土地变更情况调查，由于不同 统计方法取得的数据不一致，这就给耕地数据的使用造成了混乱。因此，开展耕 地统计方法的再研究有其必要性和紧迫性，意义重大。一、开展耕地统计方法再研究的必要性和紧迫性（一）现行耕地统计难以客观反映生产力发展水平，有必要开展耕地统计方 法的再研究。长期以来，出于政治上、经济上对温饱问题的关注，因此，在耕地统计方法 上，无

4、论是常规统计、还是农业普查；无论是航测还是土地变更情况的调查，尽 管作过多次修订和完善，但关注的重点均在耕地资源总量及其变动方面，耕地统 计的分类比较粗，项目比较少，对耕地资源的实际利用情况以及资源的有效利用 研究得不够深入，导致耕地统计指标难以客观地反映生产力发展的水平，难以反 映耕地资源的有效利用状况，因此，也就难以有效地配置生产要素。人类进入了 21 世纪，我国农产品供给也由长期短缺转变为总量平衡、丰年有余，农业与农 村经济迈入了新的发展阶段，发展生产力、提高生产力是新时期的重要任务，开 展耕地统计方法再研究是适应生产力发展要求，落实江泽民总书记关于“三个代 表”论述重要思想的具体体现，

5、因此，在当前以及今后都具有特殊重要的意义。（二）开展耕地统计方法的再研究已迫在眉睫。由于现行的耕地统计思想主要反映耕地资源的总量及其变动情况，对耕地的 统计重数量，轻质量，重开发、轻保护。反映在耕地统计指标体系上分类比较粗， 项目比较少，指标体系不够完善，调查方法不够规范，操作性不够强，不仅给耕 地统计本身带来诸多问题，也给耕给数据的使用以及管理带来诸多不便。主要表 现在：1 、各项调查统计指标口径范围不规范，数据存在较大差距。为搞准一些基本 国情国力数据，了解农业生产条件，摸清底数，客观评价农业综合生产潜力，借 鉴国际经验，我国政府于 1997 年在全国进行了第一次农业普查。1999 年 1

6、1 月 1 日，由国土资源部、国家统计局和全国农业普查办公室联合发布的“关于土地利 用现状调查主要数据成果的公报”，1996 年 10 月底全国耕地面积为 19.51亿亩。 这个“公报”数据虽然比常规统计年报数大 5.26亿亩，但实际耕地并没有增加。 造成这一矛盾的主要原因：一是常规统计与农业普查强调的重点不一致。常规统 计强调了两方面的内容，一是目的性，即以种植农作物为目的，二是经常性和稳 定性，即实际能够经常种植作物的土地。因此，实际操作中按经常进行农作物种 植即实际利用的耕地面积统计，没有包括南方宽小于 1 米、北方宽小于 2 米的沟 渠、田埂和道路，这部分面积有 1.9 亿亩，同时，也

7、没有包括 25 度以上的陡坡 地、石缝地，这部分共有 0.91 亿亩。而农业普查所利用的土地详查为基础的变 更调查核实耕地数强调的是可以利用的耕地资源规模。因此，在农业普查中用的 是土地详查的概念口径和统计范围，包括了沟渠、田埂和道路等耕地使用所需的 附带设施，以及 25 度以上的陡坡地、石缝地。二是由于常规统计单位不标准， 各地按当地习惯亩进行统计，一般情况下，习惯亩比标准亩大，因此，导致常规 统计面积比农业普查数据小。三是由于年报统计调查方法不规范，源头数据缺乏 调查基础，数据质量难以保证。层层上报的全面报表，不可能一家一户搜集数据， 缺少现场环节，也就是说不能落实到常规统计的数据源头，既

8、使方案上把耕地的 口径范围讲的再清楚、单位标准再明确，也难以落实到基层。此外，行政管理体 制方面也有一定的影响。在农产量短缺时期，有不少地方为追求字面上的单位面 积产量，瞒报了大量“帮忙田”。由于耕地数据是一个宏观数据，牵涉到农业税、 基本农田保护、耕地占用等一系列极其敏感的政策问题，受制于各方面的利益关 系，在耕地统计中存在着行政干扰的因素。2、数据衔接难度大。用农业普查数据调整校正常规统计是农业普查的目的， 也是国际通行的做法。为了与农业普查数据衔接，核查落实耕地面积，国家统计 局专门下发了国统办字（2000）18 号文关于做好1999 年年报耕地数据核查工 作的通知。但由于此项工作涉及到

9、诸多部门，涉及到诸多政策性，同时涉及到 地方利益，工作难度很大。全国只有 20 个省区市上报的省级耕地核查数据与农 普数据衔接，另外 11 个省区市上报的省级耕地核查数据未能与农普衔接，导致 核查数据与农普数据相差 3.2 亿亩。未能与农普数据衔接的地区主要集中在西南 和东北地区，是陡坡地、河滩地较多的地区，这些地区对耕地中包括 25 度陡坡 地及其它零星土地难以理解和接受。据贵州省反映，如果按农普口径测算，粮食 作物的单产水平要下降 60%以上，即粮食亩产只有100多公斤，这显然与生产力 发展水平不相符。另外，从经济利益角度考虑，如果按农普口径衔接，这些地区 税收基数将受到影响，农民利益将受

10、到损害。因此，耕地核实衔接工作难度非常 大。同时，有的省衔接，有的省不衔接，各种与耕地有关的统计数据如人均占有 耕地面积、单产水平、人均税额等在省际之间也缺乏可比性。3、影响统计部门对外提供耕地统计数据的及时性。从 1997 年以来，由于 年报数据无法对外发布，而国土资源部门又不能提供耕地变更数据，统计部门对 外发布的耕地面积数据一直是 1996 年的农普数据。由于统计部门不能及时提供 年末耕地及其年度变更情况，严重影响到社会各界对耕地数据的使用，给政府决 策带来不良的影响。如城市建设用地规划、基本农田保护面积、农田水利建设投 资、退耕还林还草政策落实等等，政府都需要反映客观实际的耕地及其具体

11、分类 的数据，而统计部门又不能及时提供，社会反映强烈。4、数据混乱，影响数据使用的严肃性。1997 年以来，由于缺乏耕地变更数 据，中国统计年鉴上一直使用的是 1996 年农普数据。在国家“十五”规划中， 国家计委使用了由国土资源部门提供的 2000 年耕地面积 19.47 亿亩的数据，这 一数据与农普数据仅相差400万亩。2001年6 月24日，国土资源部又发布了2000 年土地利用变更调查数据，称截止 2000 年 10 月 31 日，我国耕地面积为 19.24 亿亩，这一数据与 1996 年农普数相差 2700 万亩。同一年份使用两个不同的数据， 且不论这两个数据与 1996 年农业普查

12、后三家联合发布的耕地数据相差非常小， 不能真正反映近年来各地耕地面积实际变动情况，最多只能是计划用地指标数， 更谈不上数据发布与使用上的严肃性。有鉴于此，开展耕地统计方法的再研究，科学界定耕地概念，合理确定耕 地分类，规范统计口径范围，改革耕地统计方法不仅必要而且迫在眉睫！二、耕地统计的历史演变和现状评价（一）耕地统计工作的历史发展 耕地是最主要的生产资料，耕地面积统计在整个统计发展当中占有重要地 位。新中国成立后，耕地统计得到了较快发展。在国民经济恢复时期的 3年里， 各地区都进行了耕地统计，但指标、标准和组织实施不统一。 1952 年，为配合 全国大规模经济建设的需要，我国在确立中央统一管

13、理统计体系的同时，研究、 建立了全国统一的统计制度，耕地统计被列为农业统计的重要内容。 1963 年 3 月 16 日国务院通过的统计工作试行条例第二章第十条对国家统计的主要指 标作出了规定，把耕地面积及与此相关的开荒面积、灌溉面积等列入了国民经济 基本统计报表制度。由当时的人民公社依靠健全的行政记录填报，耕地统计得到 了较好的实施。但是，由于各地按当地习惯亩进行统计，单位标准不统一，加之 不少地方为追求字面上的单位面积产量，瞒报了大量“帮忙田”，致使耕地面积 的统计数据长期偏低，没有反映出我国耕地规模的真实情况。1978 年以后，在“文化大革命”期间中断的耕地面积统计工作得到恢复。 针对耕地

14、面积数据偏低的问题，农业部在八十年代初利用卫星遥感技术对全国耕 地面积进行了概查，但效果不理想。一是由于分辨率较低，对耕地、非耕地的识 别误差较大，导致测量数据偏高（22 亿亩以上）。二是测量结果只能分解到县一 级。针对这种情况，从 1984 年开始，国土资源部（原国家土地管理局）具体组 织开展了土地利用详查工作，对我国土地利用状况进行航测。与土地概查相比， 土地利用详查有明显优势，一是分辨率较高，提高了测量结果的准确性。二是通 过对航空为主的遥感资料和大比例尺地形图进行分析，可以得到分乡、分村的耕 地面积数据。但是它的缺点是费时长，前后十年左右的时间，未能得到一个统一 时点的数据。为了摸清农

15、业生产和农村经济的家底，搞清以耕地面积为主要内容的生产要 素的数量，我国于 1997年1 月正式开展了第一次全国农业普查，耕地面积列入 了农业普查的最基本内容。耕地面积普查采取了两套办法：一是与国土部门合作， 在土地详查的基础上，进行耕地变更调查，将各个时点的详查耕地数据统一到 1996 年 10月 31日时点上来；二是对各种类型的农业生产经营单位，进行耕地 种植结构的查点，以取得耕地种植结构系数，用于分析我国耕地利用状况。普查结果显示：1996 年 10 月 31 日，全国耕地面积为 19.51 亿亩，其中坡 度大于二十五度的耕地为 0.91 亿亩。全国耕地面积普查数比经常性的统计年报 数大

16、 5.26 亿亩，主要是耕地面积数据的计量单位和统计口径标准化了，数据准 确了，实际耕地并没有增加。（二）耕地统计方法和指标口径的演变在 1997 年农业普查以前，我国耕地面积统计依靠层层上报的全面报表，执 行的耕地口径，是指专门种植农作物，并经常进行耕翻的土地。包括新开荒地、 休闲地、轮歇地、草田轮作地，以种植农作物为主间有零星桑树、茶树、果树或 其它树木的土地，已围垦利用三年以上的湖海滩涂也包括在内。1997 年开展的第一次全国农业普查，以村为单位对实际的耕地面积变更情 况进行了查点。执行的耕地口径，是指种植农作物的土地，包括新开荒地、休闲 地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主间有零星果树、桑树或其它树木的 土地；耕种三年以上的滩涂和海涂。耕地中包括南方宽小于一米、北方宽小于两 米的沟、渠、路、田埂。现行耕地面积统计，主要依靠全面报表、层层上报的方法，获取地方政府 认可的耕地面积数据，配合使用抽样调查方法，掌握耕地变更系数。指标体系框 架为：年初耕地面积、年内增加耕地面