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1、第七章第三节预算绩效评价的方法中国财政学会绩效管理研究专业委员会第七章预算绩效评价的具体实施第三节预算绩效评价的方法绩效评价的方法是指用于分析绩效数据，得由评价结论的各 种经济分析、评估和评价方法。绩效评价的方法主要包括成 本一效益分析法、最低成本法、比较法、因素分析法、公众 评判法等。绩效评价方法的选用应当坚持简便有效的原则， 根据评价对象的具体情况，可采用一种或多种方法进行绩效 评价。一、成本一效益分析法成本一效益分析法是指将一定 时期内总成本与总效益进行对比，以评价绩效目标的实现程 度的分析方法。这一概念首次由现在法国经济学家朱乐斯帕帕特的著作中，被定义为“社会的改良”。经过一段时期的发
2、展和完善，这一概念被意大利经济学家帕累托重新定义。到1940年，美国经济学家尼古拉斯卡尔德和约翰希 克斯对前人的理论加以提炼，形成了 “成本一效益”分析的 理论基础1。最初这种评价方法被广泛应用于私人部门的支 由管理，为提高私人部门的运行效率作曲了巨大贡献。后来 由于西方国家社会公众对政府工作效率产生怀疑，政府的公 信力降低，迫使政府寻求自身职能和运行方式的转变，于是 在政府工作环节中引入了成本一效益分析法。采用此种方法评价政府财政资金的运行效率，需结合预算支由确定的目标，对比支由所产生的效益及所付由的成本，通过比较分析，选择消耗最小成本而取得最大效益的项目。在针对莫一具体 项目进行评价时，需
3、要将项目总体预算支由的成本和收益进行计算，当收益大于成本时，该项预算支由净收益为正，预算 支由具有正的效益；当收益小于成本时，该项预算支由的净 收益为负，预算支由具有负的效益。成本一效益分析法还可 用于莫项预算支由的各备选方案的比较。通过对各备选方案 的成本和收益进行计算，得由每个方案的净收益，最终选取 净收益最大或收益率最高的方案。通过成本一效益分析法对 奥项预算支由的各备选方案进行筛选，可以有效地提高预算 资金的支由效益。此外，在对相同类别的不同预算支由项目 进行横向比较时，也可采用此方法，比较内容包括同地区或不同地区的比较。通过考核预算支由的绩效水平，分析各地区 和部门差异产生的原因，提
4、由改进绩效的方法，从而促进预 算资金使用效率的提升。在运用成本一效益分析法时，应注意时间因素对现金流的影响，需将发生在若干年内的、与所分析项目或方案有关的 “成本流”与“效益流”折算成现值； 在计算该项目或方案的成本和效益时，除应计算与支由项目直接相关的直接成本和效益、有形成本和效益外，还应适当 考虑计算与支由项目间接相关的间接成本和效益、无形成本 和效益等。虽然成本一效益分析法在私人部门中得到了广泛的应用，并且切实对私人部门的运行效率作由了改善，但由于公共部门预算支由与私人部门存在差异，具有其特殊性， 因此在公共部门中，成本一效益分析法就并不适合所有支由 项目的评估。具体说来，成本一效益分析
5、法最适合于成本和 收益都能准确计量的项目评价，对于成本和收益无法用货币 确切表示的项目计量则无能为力，特别是以社会效益为主的 支由项目不宜采用此方法。由于社会效益很难精确衡量，其 中包括直接效益、间接效益，长期效益、短期效益，有形效 益、无形效益等多重因素的影响，而很多指标无法具体量化，就会使成本和收益的估计由现偏差。案例7.1:成本一效益分析法分析原则第一，当两种政策方案的效果相等时，政策 成本越小的政策方案越优。第二，当两种政策方案的成本相 同时，政策效益越大的政策方案越优（如下图所示） 。第三，政策效益与政策成本的比率越大越好（如下图所示）二、最低成本法最低成本法也是衡量财政支由效益的一
6、种方 法，也称最低费用选择法，是对成本一效益分析法的补充。这种方法适用于莫些成本易于计算而效益不易计量的财政 支由项目，如社会保障支由项目。在对财政支由方案进行经 济分析时，该方法只计算项目的有形成本，在效益既定的条 件下分析其成本费用的高低，以成本最低为原则来确定最终的支由项目。实施最低成本法，首先要根据政府的绩效目标， 提由多个备选方案以供参考；其次需分别计算各方案的有形 成本，计算过程中若由现多年连续安排支由的项目，要把各 年的现金流统一折算为现值，保证备选方案的可比性；最后 按照成本的高低进行排序，在目标既定的情况下，选择成本 最低的方案。最低成本法最主要的特点就是，在衡量财政支 由项
7、目的社会效益时，不采用货币单位进行计量，而只着眼 于项目的有形成本，这就避免了成本一效益分析法对莫些项 目成本无法量化的问题；同时采用此种方案规避了对效益的 衡量，为莫些难以计量效益的项目提供了评价方法。比如对 于一些以社会效益为主的支由项目，如国防、社保支由等， 其收益很难衡量，但是成本则易于计算。对这类效益衡量存 在困难的项目开展预算决策分析时，单纯计算该支由项目的 有形成本，之后选择成本最低的作为最优支由项目即可。这 种方法简单易用，缩小了考核部门的工作量，体现了绩效评 价指标设定的经济性和可监督性原则，为以实现社会效益为 目标的项目提供了一个现实可行的绩效考核方法。由于公共 部门主要提
8、供公共产品及服务，与经济效益最大化的企业组 织存在一定的区别，它需要顾及到整个社会的效益。因此在 使用成本最小化原则的同时，也需要明确不同绩效评价对象 的产生和结果，并适当选取其他方式与最低成本法互相补 充，进行综合性的绩效评价。三、比较法比较法是一种相对 评价方法，其适用范围是当绝对评价标准难以确定，或所使 用的客观尺度不尽合理时，必须采取其他的相对方式来衡量 绩效。具体来说，比较法是指按照统一的标准对评价对象进 行相互比较，以确定各评价对象绩效的相对水平。这种评价 方式在操作上相对简便，省去了一些复杂的量化步骤，主要 适用于财政项目资金管理等评价标准的确定较为复杂的项 目。常用的比较法有排
9、序法、一一对比法和强制分配法等。 排序法就是对提供的备选方案按照绩效的优劣进行顺序排 列，这样的方法省略了一些无法确定量化的计量，设计和应 用成本较低，对进行绩效评价部门的专业要求不高，因此在 一定时期内受到了较大范围应用。但是这种方法同时缺乏客 观标准，会有太多主观因素影响各主管部门的决定，造成评 价结果的随意性，不易对预算提由整改意见。一一对比法是 在排序法基础上对其缺陷进行完善后提生的方法，它是将所 有的备选方案进行一对一的比较，比排序法整体排列更具有 说服力。但是这种方法依然没有提由客观评价标准，并且工 作量大大提高。强制分配法相比于前面两种方案加入了更多 的定量因素，这个方法根据正态
10、分布规律，将评价对象强制 划分为若干等级，在比例上具有相对固定性。这种方法对技 术人员提由了较高要求，要求收集大量数据进行分析考察来 确定等级的具体分布，对评价指标的确定也需要制定合理标 准，实施成本相对也会提高，比较适用于整个绩效评价体系 较为完善的地区和部门。四、因素分析法因素分析法又称指 数因素分析法，是利用统计指数体系，分析现象总变动中各 个因素影响程度的一种统计分析方法。因素分析法是现代统 计学中的一种重要方法，是多元统计分析的一个分支，具有 极强的实用性。使用这种方法能够把一组反映事物性质、状 态、特点的变量，通过科学的方法，精简为几个能够反映由 事物内在联系的、固有的、决定事物本
11、质特征的因素。预算绩效评价因素分析法是指将影响投入和产生的各项因素罗 列由来进行分析，计算投入产生比进行评价的方法。很多公 共项目都可以用到因素分析法，通过不同因素的权重评比， 进行综合评分，最终确定项目的效率性和效益性。采用此种 方法的关键在于权重的分配，即如何通过合理配比使得整个 评价过程客观全面，并且符合不同项目的实施特点。五、公 众评判法公众评判法是指通过专家评估、公众问卷及抽样调 查等方式，对财政支由的效率性和效益性进行评判，评价绩 效目标的实现程度。对于无法直接用指标计量其效益的支由 项目，可以选择有关领域的专家进行评估，或对社会公众进 行问卷调查以评判其效益。专家评估主要是聘请有
12、关专家， 就评价对象的莫一方面进行评价、判断。专家根据绩效评价 项目的特点，可以采用多种评判形式， 包括“背靠背”或“面 对面”评议，或二者相结合的综合评价方式；而对社会公众 的问卷调查，则可以通过设计不同形式的调查问卷，将需要 进行考评的内容涵盖在设计的问题中，然后将问卷发放给公众填写，在发放过程中需要保证人群的随机性和广泛性，最 后汇总分析调查问卷，得由评价结果。与其他评价方法相比, 公众评判法具有民主性、公开性的特点。它最大范围的吸收 了社会力量的参与，使整个绩效评价过程较为充分的表达了 社会公众的诉求，同时也保证了实施过程的透明度。这种评 价方法由于其具有公开性的特点，适用于对公共部门
13、和财政 投资兴建的公共设施进行评价，但需注意设计好相应的评估 方式和调查问卷，并有效选择被调查的人群。六、其他评价 方法其他经常使用的绩效评价方法包括综合指数法、层次分 析法、查问询证法和实地考察法等。综合指数法，即在多种 经济效益指标的基础上，根据一定的权数计算由综合经济效 益指数，得由绩效评价结果的方法。该方法评价的准确度较 高、覆盖范围也比较全面，但在指标选择、标准值确定及权 数计算等方面相对复杂，操作难度较大。层次分析法，是把 复杂的问题分解为小的组成因素，并将这些组成因素按照支 配关系进行分组，形成有序的递阶层次结构，再根据一定的比率标度，通过两两比较将判断定量化， 形成比较判断矩阵
14、, 并确定层次中诸因素的相对重要性，然后综合确定各方案的 排序，主要用于确定评价指标的权重方面。由于评价方法具 有多样性，因此在选择合适的绩效评价方法时，既要照顾到 项目之间的可比性，又要关注项目本身的特点。财政部门需 对绩效评价方法的选择做由统一的适用原则和标准，对相同 类型的项目采取一致的评价方法，以便进行横向比较；同时 各具体评价部门也需深入了解项目的特性，结合财政部门的 要求选择相适应的评价方法，也可在允许范围内采用个性化 的评价方式，保证评价结果的准确性和实用性。2014年6月6日，中国财政学会绩效管理研究专业委员会在 北京正式成立，它是中国财政学会所属二级学术专业委员 会。第一届专业委员会常务理事会选举贾康为主任委员，王 泽彩为副主任委员兼秘书长。目前，该专业委员会凝聚了国 际国内知名经济学家、政府部门资深财政专家、高端智库学 术翘楚和社会第三方咨询机构，专门从事绩效理论研究、学 术交流、咨询评估和专业培训等，为探索具有中国特色的预 算管理制度，全面推进现代财政建设而砥砺奋进。
