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1、行政管理学的产生和发展一、公共行政学学科的诞生1.产生的历史背景一般认为，现代意义上的公共行政学（行政管理学）是以美国学者威尔逊1887年发表行政学之研究一文为诞生标志的。从该文发表到20世纪30年代，公共行政学形成了较完整的学科体系。行政管理学发端于这一时期是有其历史必然性的。首先它是社会生活和政府管理实践的必然要求和产物。在这一时期里，欧美各主要国家早已完成了产业革命。随着各国工业化的迅猛进程，不仅在工商、金融界形成了一批对国民经济和国民生活具有举足轻重影响的大型垄断组织，而且在社会发展过程中出现了都市化以及随之而来的一系列的、前所未有的复杂的社会问题。这就对国家控制和管理提出了新的要求，
2、要求通过国家干预来有效地减少、缓和和解决矛盾，保证社会的稳定和均衡发展。在这种情况下，政府地位的增强、权力的加大、职能的扩展、责任的加重、管理方式的科学化是不可避免的。但政府及其人员的状况却不能令人满意。诸如效率低下、不负责任、贪污腐化、铺张浪费等现象并不鲜见。这就促使人们进一步关注政府，研究有关公共行政的问题，以求解决现实矛盾。因此，在这个时期提出公共行政问题、产生公共行政学是合乎逻辑的，它是社会发展进步的客观要求，也是社会发展进步的一种表现。2.理论渊源客观实践的需要并不足以导致一个新学科的诞生，它还要具备一定的知识和理论基础。以下理论被认为是行政管理学的理论渊源： 西方近代政治学说尤其是
3、国家学说。它们为行政管理学提供了有关国家权力（行政权）、民权民意、政府结构、政治过程等概念和范畴，提供了传统的理论和思辨的研究方法。 君主制时代德、奥两国的官房学。官房学又译计臣学，主要研究如何有效地为国家（君主）管理财政、经济、行政等问题。官房学在改进行政制度、积累行政经验和人员培训等方面为后来的行政学提供了有益的启示，它以后逐步演变为公共财政学。 普鲁士的任官制度和英国的文官制度。18世纪初期，普鲁士在西方首先创立了依据考试任用官吏的制度。英国则在1854年正式确立了常任文官制度。文官制度为公共人事行政的研究奠定了知识基础，因而对行政管理学的形成具有直接的推动作用。 西方资产阶级革命时代兴
4、起的行政法学。行政法学建立了“法制行政”的最初的理论规范，直接促进了行政管理学的产生。3.代表人物伍德罗威尔逊威尔逊曾任普林斯顿大学教授和校长，后任新泽西州长和美国第28任总统。1887年，他在哥伦比亚大学政治科学季刊上发表了行政学之研究一文。该文被认为是现代行政学发端的标志，威尔逊也因此被认为是行政学的创始人。在行政学之研究中，威尔逊认为政治学研究主要集中在政治方面，而执行一部宪法与制定一部宪法相比较，正在变得愈来愈困难。所以，应当关注行动的政府方面，即政府的行政管理（administration）方面。政治被界定为制定公法，制订公共政策；公共行政被界定为详细、系统地执行公法。行政管理属于事
5、务性领域，对政治而言具有相对独立性。良好政府不仅具有良好的政治体制，而且应具有良好的行政体制。因此，他呼吁设立一门新学科专门研究“政府的执行政府的操作”，目的是“尽可能高的效率和最低可能的资金和精力成本”。这门新学科就是公共行政学或行政管理学。古德诺古德诺曾任美国霍普金斯大学校长，美国政治学会第一任主席和塔夫脱总统的经济与效率委员会顾问。他的最有代表性的名著是1900年发表的政治与行政：对政府的研究一书。古德诺立论的基础是政治/行政两分法。他认为传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的一小部分而已。政治是国家意志的表现，它是由议会掌
6、握的制定法律和政策以表达国家意志的权力。行政是国家意志的执行，是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。古德诺进一步认为，行政学不研究政治问题，而是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准。为了提高行政效率，最好将政党的因素和政治权宜等政治排斥在行政之外，而将政府文职官员区分为政务官和常务官，并规定常务官在政治上中立。虽然政治/行政两分法后来受到很多批评，但它系统论证了行政管理活动的相对独立性，从而为行政管理独立学科的产生奠定了基础，直接推动了行政学的发展。怀特、魏洛比、古立克、厄威克1怀特。美国学者怀特于1926年出版了行政学导论一书，使用传统的理论研究的方法，比较全面地概括和介绍了新兴行政学
7、所面临的各种问题，提出组织原理、人事行政、财务行政和行政法规应是行政学的基本内容。2魏洛比。美国人魏洛比于1928年发表了行政学原理一书，认为财政、预算和物资管理是行政管理学的主要研究范畴之一，从而拓宽了行政管理学的研究范围。他对行政管理学的主要贡献就在这里。3古立克和厄威克。美国人古立克和英国人厄威克合编的行政管理科学论文集一书，总汇和整理了当时科学管理学派的各种理论观点，因而是了解当时行政研究情况的重要文献资料。二.传统公共行政研究时期1.发展概况传统公共行政学时期与公共行政学诞生在时间上相重合，即1887年到20世纪30年代这一段。学科诞生的描述侧重于历史背景、理论渊源、对学科内容体系建
8、立作出突出贡献的代表人物和代表著作，而学科发展阶段的划分主要基于学科研究的特点，包括研究的主要范畴和重点、出发点和目标、价值取向、理论特征、主要研究途径和方法等。传统公共行政学又称古典学派，其研究的出发点目标是“效率和经济”，研究的重点是行政原理、组织结构、行政过程、管理手段和技术。这一时期行政管理学研究的特点之一是与普通管理学的相互融合、借鉴与渗透，学科研究在许多方面受到以美国人泰罗为代表的科学管理运动的影响，但在一定程度上没有充分体现公共部门管理的特性。与科学管理运动几乎同时但又相独立的是德国学者韦伯的研究，其结果是著名的“官僚制理论”，迄今仍然是行政管理学中最具有影响的理论之一。2.泰罗
9、的科学管理思想科学管理理论是一个广泛的概念，它是对这一时期一大批研究者的各种管理理论的总称或概括。美国人泰罗开创了科学管理的源流，因而被称为“科学管理之父”。泰罗通过时间动作研究，旨在获得人与机器的最高效能。他的科学管理思想包括以下一些内容： 劳动方法的标准化，建立科学的作业方法来取代以往凭经验办事的方法。 工人培训的科学化，即按试验的作业标准、方法对工人进行培训，使他们能以最好的方法工作。 建立并实施一种鼓励性的计件工资报酬制度。 管理职能的专业化，即把计划职能（管理职能）与执行职能（实际操作）分开，设立专门的计划部门，推行职能制和直线职能制。 劳资双方的合作，将劳资双方的注意力从对现有利益
10、的分配上转移到扩大现有利益。泰罗的科学管理思想开创了现代管理的新时代，他的一套理论和方法迅速在工商企业界得到推广，进而引起各行各业包括政府的广泛重视和吸收应用。传统公共行政学研究在相当程度上受到泰罗科学管理思想的影响。3.法约尔为代表的程序学派法国人亨利法约尔于1916年发表了工业管理及一般管理一书。书中首先指出，管理是企业的职能之一，管理包括五大功能，即计划、组织、指挥、协调和控制。其次，法约尔提出了著名的14项管理原则，分工、权力、责任、纪律、命令一致、指挥统一、公利先于私利、报酬、集权、等级制、秩序、公正、主动精神、集体精神，他强调了集体精神在企业管理中的重要作用。再次，法约尔提出了著名
11、的“法约尔跳板”原理：在等级制的组织结构中，命令指示是按权力线从上到下一层一层地传递的，报告请示也一层一层地往上传递，这必然造成低效。解决之道在于若两个部门有问题要解决，则先由其自行协商解决，只有在解决不了的情况下各方才向上报告，再由上级协调。“法约尔跳板”原理旨在保持命令统一的情况下，迅速而及时地解决一般事务，从而使组织最上层得以从繁杂的事务中摆脱出来，专注于一些重大问题。法约尔为代表的理论属于科学管理理论的一个分支。由于关注管理功能和程序，这一学派被称为程序学派。4韦伯的官僚制理论德国人马克斯韦伯的“官僚”概念，指的是一种以管理为目标的社会组织的特定形式。韦伯的官僚理论与他的权威理论联系在
12、一起。他认为权威的形式有三种。一是魅力权威，即权威者靠一般人不及的一些特征、天赋或能力对追随者产生影响。二是传统权威，即权威的行使依赖的是传统、习俗、习惯以及公认的准则。三是合理合法的权威，也称理性权威，其行使依赖的是组织的规章制度、法律法令等。以理性权威为基础的组织才与工业社会相吻合。这一理性官僚制的组织特征表现在： 层级结构中的每一个职位都是构成一个完整的组织形态的不可缺少的因素； 在此结构中有明确的分工，每一个职位都有相应的法定权力； 各种工作决定有完整的记录； 行政权和立法权分离，行政人员只是具有管理专长的管理者，而非立法者； 每一层级的行政人员必须具有特殊的才能和经过特殊的训练； 人
13、员的选拔通过公开竞争考试进行： 每一职位都必须规定明确的职责范围； 职位不属私人所有，处理公务非人格化，公事公办。韦伯的官僚制理论被认为是公共行政的经典或传统模型，至今还在学科占据重要地位。三.修正公共行政研究时期1.发展概况这一时期以艾顿梅奥1933年的工业文明的人类问题为标志，到60年代系统管理学派崛起之前。这一时期最有影响的是行为科学一人际关系管理理论和以西蒙为代表的决策学派。行为科学一人际关系学说打破了侧重于组织结构、正式制度、行政过程等行政学的传统，开拓了以人的行为和人际关系为中心的新的研究领域，在此基础上提出了一系列新的管理理念和方法。西蒙认为管理就是决策，主张围绕决策来研究行政管
14、理学。由于公共政策涉及政治和行政两种性质的活动，围绕公共政策制定来研究行政管理必然突破传统的政治/行政两分法，从而对行政管理学研究和学科发展产生了重大的影响。从研究主题、研究视角、研究方法、与其他学科关系等方面看，行为科学人际关系理论和决策学派对行政管理学学科发展产生了很大的影响，标志着学科发展的新阶段。2.行为科学-人际关系管理理论一般认为，行为科学发端于1927一1932年美国的“霍桑试验”。从1927年到1932年，梅奥等三位美国哈佛大学的教授在美国西方电气公司的霍桑工厂连续五年进行了新的实验。通过对组织中人的行为的实证性研究，他们开创了行为科学一人际关系学说的理论先河。他们认为，对人格
15、的尊重、参与、情绪发泄、社会平衡、士气、小团体及其制约、非正式组织等，是组织管理过程中决定性的因素，而法律、制度、规章、纪律、精密性等则是次要的。这样，他们就是根本上背弃了传统的管理学的主要理论，开创了一种崭新的管理理念和研究视角，进而奠定了行为科学的基础。在梅奥等人的影响下，行为科学一人际关系学说得到了迅速的发展，管理理论领域相应形成了一系列的新的学说和理论观点，例如，马斯洛的需求层次论、赫茨伯格的双因素理论等等。这些理论和学说，推动了行为科学的扩展和泛化，使行为科学大有占领一切人文社会科学学术领域的气势。3.西蒙的决策理论行为科学一人际关系学说直接影响了关于行政研究的进程，许多行政学者开始使用行为主义的观点和方法研究行政现象，以西蒙为代表的决策理论学派较具影响。西蒙于1947年出版了管理行为管理组织决策过程的研究一书，书中从多个方面对传统行政学研究进行了批评，并对学科研究发展方向提出了建议。西蒙认为，传统的理论对组织的说明只限于组织的结构、权责和指挥，因而过分简单和不切实际，要真正了解组织就必须对组织每一成员的逻辑抉择和心理抉择加以研究，即研究人的行为。传统行政研究提出的原理和原则多是一些“行政谚语”，缺乏科学性并难以在实践中应用。西蒙不满意传统的行政研
