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1、 失地农民养老保障机制的宪法学思考 中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育法学本科毕业论文失地农民养老保障机制的宪法学思考姓名：学校：学号：指导教师：定稿日期：内容摘要失地农民是我国城市化出现的新的弱势群体。生存权、平等权、养老保障权、土地财产权等一系列的宪法权利是失地农民养老保障的宪法依据。我国当前失地农民养老保障机制的问题表现在农村集体土地产权制度不清晰、行政征用权侵犯土地财产权、征地补偿不公平、失地农民养老保障制度和特殊主体养老保障制度缺失。建立失地农民养老保障机制应构建包括明晰农民土地财产权、严格界定公共利益、增设征地听证制度、建立健全征地补偿司法制度、提高征地补偿标准为内容的征地
2、补偿制度；建立单独的失地农民养老保障制度；构建针对失地老年人特殊主体养老保障制度；健全失地农民社会保障制度的配套措施等一系列制度。关键词失地农民;养老保障;宪法权利;法律保护目 录1 失地农民养老保障机制概述11.1 相关概念的界定11.1.1 农民11.1.2 失地农民的简述21.1.3 养老保障机制21.2 失地农民养老保障机制的宪法依据31.2.1 公民的生存权31.2.2 公民的平等权41.2.3 公民的养老保障权41.2.4 公民的财产权41.3 失地农民养老保障机制立法和实施现状52 失地农民养老保障机制的宪法缺失62.1 征地补偿制度存在缺陷62.1.1 农村集体土地产权制度不清
3、晰62.1.2 行政征用权侵犯土地财产权72.1.3 征地补偿不公平82.2 社会保障制度缺位82.3 特殊主体养老保障制度的缺失93 失地农民养老保障机制的构建93.1 完善征地补偿制度93.1.1 明晰农民土地财产权93.1.2 严格界定公共利益103.1.3 增设征地听证制度103.1.4 建立健全征地补偿司法救济制度113.1.5 提高征地补偿标准113.2 构建失地农民养老保障机制的模式选择113.3 构建特殊主体养老保障制度123.3.1 明确特殊主体的界限133.3.2 特殊主体养老保障制度的缴费方式133.4 健全失地农民社会保障制度的配套措施133.4.1 建立失地农民就业培
4、训制度133.4.2 为失地农民提供法律援助133.4.3 加强基层劳动保障服务，降低失地农民就业成本14结束语14参考文献15失地农民养老保障机制的宪法学思考“我们的时代是一个迈向权利的时代，是一个权利备受关注和尊重的时代，是一个权利话语越来越彰显和张扬的时代。我们越来越习惯于从权利的角度来理解法律问题，来思考和解决社会问题。”1宪法作为一国的根本大法，最显著体现着这个权利时代的要求。然而近年来随着城乡一体化进程的加快，工业用地和城市建设用地的需求扩张，土地被征用的现象日益严重。农民失去了土地就意味着失去了依靠，失去了生活的来源，失去了养老的根本，失去了享有宪法赋予公民最基本权利的基础。在失
5、去了赖以生存的生产资料土地之后，随之出现了许多问题，但养老保障最为紧迫。因此，如何从理论上分析失地农民养老问题相关权利，探究失地农民权利缺失原因，规制政府行政行为，建立合理完善有效运作的养老保障机制，是时代和国家赋予我们的重大课题，也是失地农民可持续生计的重要保障。1失地农民养老保障机制概述随着我国城市化的快速推进，失地农民大量增加不可避免。因此，建立和完善失地农民养老保障机制迫在眉睫。研究建立失地农民养老保障机制，首先要清晰的界定与之相关的一些概念。1.1相关概念的界定1.1.1农民古汉语农民一词最早出现于战国，有身份涵义，也有职业涵义。古者有四民：士民、农民、工民、商民。但从该表述来看，古
6、代“农民”一词更多代表的是一种职业涵义。农民这一称谓的身份涵义并没有凸显出来。随着当代我国改革开放的深入进行。农民一词在当今社会里更多的体现了农民工的身份涵义，它是时代赋予的带有歧视性的名词。 农民并非正式的法律职业术语，农民这个概念在中国宪法文本中用过四次，明确的概念和隐藏的概念各两次，明确的概念出现在中华人民共和国宪法（以下简称宪法）序言和第19条，隐藏的概念则是在宪法序言和第1条以“工农联盟”词组出现，这表明它是一个有宪法意义的宪法概念。学者范进学还指出：“农民”应具有这样的几层意义：第一，农民是一种政治力量。第二，农民是一种职业。第三，农民是一种身份。2可见在宪法理论上，农民是比较重要
7、的主体，然而，当今社会，农民更多的代表一种身份。其应代表的职业含义并没有通过宪法和法律体现出来，因此，需要从宪法和法律角度统一对农民概念的表述，从宪法规定的农民概念为基础思考和判定有关农民的政策，使国家的法律和公共政策的制定统一到宪法价值上，扩大宪法基础。1.1.2失地农民的简述 “失地农民”并非历来都有，它是在工业化和城市化的进程中出现的一个新名词。它是工业化和城市化进程中不可避免的产物。尤其近年来，我国工业迅猛发展，城市化进程不断加快，失地农民逐年增多，已成为一个新的庞大群体，虽然学术界关于“失地农民”的研究很多，但作为我国经济转型期的一个特有概念，“失地农民”失地农民至今仍没有一个明确的
8、界定。 郭金丰将“失地农民”解释为：在城市化过程中失去全部土地或大部分土地的农民。3这种概念虽然抓住了失地农民含义的三个重点，即：特征失地，主体农民，成因城市化。但是，类似含义缺少确定性，没有规范的表示出“失地农民”的内涵：没有涵盖失地农民失去土地程度和方式的多样性；没有分清失地农民的层次性；对失地农民成因存在唯一性和必然性的认识偏差。蒋传刚将“失地农民”解释为“在城市化过程中，由于土地产权不清晰，征收法律制度不健全，政府管理体制不完善等造成的主动或者被动丧失土地的“前农民”和“后农民”交叉存在的弱势和受歧视的多个群体的聚合群。”4此含义虽然弥补了前一含义的模糊性，但是没有对“失地农民”的权利
9、进行界定，因而也有一定的缺陷，在城乡一体化的进程中，“失地农民”究竟享有哪些权利，对这些权利如何进行保障，对这些问题的不同认识将会直接导致在制定对失地农民的各项法规、政策时陷入无谓争论的陷阱，从而不利于失地农民权益的保护。 因此，在界定失地农民的概念时我们要用科学的方法进行思考，并把握以下三项原则：（1）对农民权益的保护尽可能的扩大；（2）任何差别对待都应以法律、行政法规为正当理由；（3）落实法律救济原则，实现农民权利平等化；鉴于此，本文认为应将“失地农民”定义为：在特定时期，给予城市发展建设和社会发展的需要，因失去部分或者全部土地而丧失与生存相关基本权利的一类法律主体。1.1.3养老保障机制
10、 我国经济发展不平衡，城乡生产力发展水平存在差异，政府养老政策存在倾斜。受城市和农村二元户籍管理机制的影响，我国农村尚未建立完善的针对农民的养老保障制度，而失地农民作为特殊的农民主体，其养老保障制度的建立更是遥不可及的话题。随着我国工业化和城市化进程的加快，会有越来越多的农民失去土地成为失地农民，失地农民作为一个新型群体，其规模日益庞大。建立良好的失地农民养老保障机制有益于社会的稳定发展，意义重大。因此加强对失地农民养老保障机制的研究，既是必要的，也是紧迫的。 养老保障机制包括社会养老保障机制和商业养老保障机制。其中社会养老保障机制是一个根本的养老保障系统，是国家、各级政府及其职能部门通过建立
11、制度法规而形成的养老保障制度。一般应包括养老金制度、老年福利制度、老年服务体系、养老保障制度以及维护老年人权益的法规等。其运作特点是由政府组织实施，以保障老年人晚年有可靠的保障。“机制”和“制度”的概念不同，机制泛指一个系统中，各元素之间根本作用的过程和方式，是一个动态过程，而制度一般是在一定的条件下形成的，要大家共同遵守的办事规程或行动准则，也指在一定的历史条件下形成的法规、礼俗等规范，是一种静止形态。机制的建立一靠体制，二靠制度。本文所研究的“失地农民养老保障机制”也就是通过深入研究和分析，逐步建立起以失地农民这一弱势群体为对象的，包括失地农民宪法权利救济途径的完善，养老保障制度的构建，政
12、府集体及个人责任的分配等在内的一系列元素相互配合，有效运作的完整机制，从而有效地保障失地农民的合法权益，保障宪法赋予公民的基本权利得以实现。1.2失地农民养老保障机制的宪法依据1.2.1公民的生存权加强和保障公民养老权法律保护制度，是科学发展观的必然要求，科学发展观的核心和本质是以人为本，不断满足人们多方面的需求和实现人们的全面发展。保障公民养老权其实质是保障老年人的生存权。由于大多数老年人，尤其是农村老年人，是生活贫困者和社会经济上的弱者，所以生存权对老年人尤其是老年农民具有更加特殊的意义。 生存权是指公民享有要求国家保障维持，延续其生命及其安全和最低生活需要的权利，是公民享有生存的基本权利
13、，是人类的本质追求，体现着人类的价值和尊严。生存权不仅是表示人类自然意义上的权利，体现了国家和公民之间特有的依存关系，而且也是社会价值体系的基础和精髓，为提高社会成员的宪法意识提供了重要的现实基础。对生存权的尊重和保障不仅标志着公民基本权利的实现程度，同时也是衡量整个社会经济发展水平和人权发展程度的重要尺度。“生存权”作为法律概念最早由奥地利法学家安东门格尔1886年出版的全部劳动权史论首次提出，他认为：“在人的所有欲望中，生存的欲望具有优先地位。社会财富的分配应确立一个使所有人都能获得与其生存条件相适应的基本份额的一般客观标准，社会成员根据这一标准，向国家提出为自己生存而必须获得的物和劳动的
14、优先要求的权利，这种由个人按照生存标准提出而靠国家提供物质条件保障的权利就是生存权”。 5关于生存权宪法规范规定最早出现在1919年德国的魏玛宪法第115条第1款：“经济生活的秩序，必须符合具有保障任何人之值得作为人的生活目的的正义原则。战后，各国都将生存权写入宪法，1966年联合国也通过了国际人权公约对生存权的具体含义也作出明确规定并提出若干保障措施。我国现行的宪法对生存权的规定主要体现在第44条有关退休人员的生活受国家和社会的保障和第45条有关公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下有从国家和社会获得物质帮助的权利中，而且不同于外国宪法中生存权的纲领性规定，具有具体权利的法的性质。这意味着我
15、国政府在制定有关农民问题的社会政策和法律制度时，应该从农民最基本的生存利益出发，从法律上来说，必须围绕着如何保障农民的生存权利，展开各项制度建设，并且通过各种形式的立法努力确保农民生存权的实现。1.2.2公民的平等权 平等是法律的核心意义和价值，人权的法律平等保护是从平等权这一基础权利出发的，它既是人权平等保护的法律起点，也是人权平等保护的终点。资产阶级最先提出“法律面前人人平等”的思想，但该原则在社会主义宪法中得到了更为真实地体现，因为社会主义人民成了国家的主人，在社会地位上一律平等，不因种族、肤色、性别、语言、出身、职业、宗教、政治见解、财产状况和教育程度等不同而有所差别。 所谓平等权，是指公民依法平等地享有权利，不受任何差别对待，要求国家给予同等保护的权利。6平等权是我国宪法所保护的公民的一项基本权利，是公民行使其他权利的基础，也是我国社会主义法制
