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1、国有资本经营预算怎样与公共收支预算对接作者：文宗瑜 刘微来源：财政研究中央本级国有资本经营预算即将实行, 标志着决策部门对于国有资本经营预算某些重大问题已经,做出了选择与回应, 热议数年国有资本经营预算开始进人实际操作阶段。不过, 这并不表明对这一问题研究就此结束, 目前国有资本经营预算运行仍然带有很强探讨色彩, 尚有某些重大问题需要深入强调和明确, 其中比较迫切需要处理是国有资本经营预算与公共财政预算对接问题。在统一政府预算平台上, 两个预算对接, 其首要之义就是要发挥国有资本经营预算作为政府宏观调控衍生手段重要作用, 支持并服从于公共财政职能发挥, 通过支出安排弥补公共财政预算缺口。另一方
2、面是要通过两个预算收支科目技术上调整, 由简及繁、由易及难, 实现两个预算下有关科目科学编制和有效对接, 最大程度保证政府资金统筹安排和技术管理上统一。一、构建政府预算体系所规定“两个预算”对接政府公共管理活动和政府可控资源配里之间存在着亲密依存关系。从市场经济国家发展经验看, 有效处理好这种关系必须依托对应制度, 即要通过政府收支预算来反应和约束政府行为, “ 以政控财, 以财行政” 。从我国正处在深刻历史变革时期现实来看, 提高政府管理水平、巩固经济体制改革成果以及推进行政管理体制改革等目更是凸显出把政府公共管理行为置于政府预算约束和规范之下必要性。并且, 一种政府应当只能有一本预算, 政
3、府预算必须是全面反应政府收支总量和构造财政收支计划。作为经典政府理财、公共理财行为, 国有资本经营预算必须以合适形式反应在政府预算之中, 实现和公共财政预算对接。1.构建统一政府预算体系是深化改革规定。“ 公共财政”所规定政府预算首先必须具有“ 完整、统一”特性,即政府所有收支所有纳人政府预算统筹管理, 所有收人不能再分割为预算内、预算外、“预算外预算外”、各类基金等。这样做, 一是有助于明确政府职能范围。建立现代政府预算体系, 可以借助预算法律权威, 严格界定政府活动边界, 处理政府缺位与越位并存间题, 实现政府与市场友好运转。二是有助于强化政府社会职能。由建设型财政向公共财政转变, 规定政
4、府在淡化经济建设职能前提下加强社会职能。政府主导职能变迁不仅仅体现为支出构造变化, 也波及行政理念和利益格局调整, 政府需要进行对应制度建设来推进这一进程, 即政府预算要通过建立立法机关与政府部门制衡机制, 形成对政府支出构造刚性约束, 遏制老式体制下政府一般存在投资冲动, 使有限财政资金尽量多地配置在公共领域, 为政府履行社会职能莫定物质基础。三是有助于提高政府管理水平。政府预算借助既定决策机制和监督机制, 可以保证政府收人来源和支出投向最大程度地符合绝大多数公众意愿, 可以实现对预算资金高效、集中管理, 提高政府对国民经济宏观调控能力。国有资本经营预算是一种经典政府性收支, 必须要纳人政府
5、预算体系进行统一管理, 在保持政府预算完整及统一同步, 实行高效、合理、规范利益再分派。2.公共财政预算在政府预算体系中居于主导地位。公共财政预算、国有资本经营预算和社保蓦金预算共同作为政府预算墓本构成部分, 但三者在政府预算体系中地位和作用是不一样, 公共财政预算应当居于主导地位。公共财政预算在规模上、来源上具有其他两类预算无法比拟优势, 不仅维系着国家机器运转及国防安全, 主导着政府社会公共职能履行, 并且还承担着预算体系托底贵任。就国有资本经营预算而言, 国有资本盈利能力不确定性决定了其难以承担最终平衡责任。国有资本与其他资本形态同样, 规定在流动中增值, 但国有资本毕竟是资本特殊存在形
6、式, 其在追逐利润同步, 也要重视社会效益, 往往濡要进入那些经济效益较低甚至是负效益、而社会效益很高行业, 这部分国有资本很难通过自身运行实现增值, 从而也难认为国有资本预算提供收人。同步, 由于我国国有企业改革尚未最终完毕, 符合市场竞争需要产权构造和法人治理构造尚未真正建立, 相称多竞争性领域国有企业由于自身机制不够顺畅而陷于困境, 也难以成为国有资本经营预算稳定收人来源。而就社保基金预算而言,其职能与定位更是不也许为整体预算平衡提供资金支持。因此, 在任何状况下, 公共财政预算主导地位都不会变化。3.把国有资本经营预算纳人政府预算体系。在构建统一政府预算体系前提下, 规定把国有资本经营
7、预算纳人其中。这样做首先是有助于强化有关部门制衡监督。国有资本经营预算讨诸实行之后, 其波及变现和经营收益所产生现金流将十分可观, 假如在制度设计上出现漏洞, 将导致难以估计损失。把国有资本经营预算纳人政府预算体系,有助于强化部门之间制衡和监仔, 有助于实现预算信息透明和共享, 有助于实现部门分工基础上互相监督。二是有助于减少预算管理运行成本。假如国有资产管理部门单独进行预算管理, 由于缺乏有关人才和机构, 将不可防止地走上机构扩张和人员膨胀之路,这无疑会加大政府行政成本, 有悖于建设高效政府执政思绪。并且从技术角度来讲, 伴随公共财政制度改革不停深人, 财政资金管理水平已经得到较大提高, 完
8、全可以满足国有资本经营预算资金管理需要。三是有助于防备公共风险。目前, 我国政治稳定、经济发展, 构建友好社会不停获得实质性进展,但潜在公共风险仍然不容忽视,尤其是社会矛盾加剧、自然灾害爆发以及国际环境恶化等方面, 都不排除发生突发性风险也许。对此,首先规定政府提高执政水平和驾驭能力, 另首先需要有雄厚财力支持。把国有资本经营预算纳人政府预算体系, 可以提高政府在特殊条件下统筹调度能力, 保证有限政府资金集约使用, 从而增强抵御公共风险能力。4.在政府预算平台上完毕“ 两个预算”对接。把国有资本经营预算纳人政府预算体系后, 规定在政府预算这一平台上完毕公共财政预算和国有资本经营预算对接。在政府
9、预算平台上意味着国有资本经营预算要和公共财政预算同样, 要遵照我国现行政府预算编制、审批、执行及监督等有关程序, 尤其是要严格遵守人民代表大会制度框架内法律规范要尽量保证预算编制、审批、执行及监份等主导部门一致性。而两个预算对接则包括了两个层面愈思。第一, 资金渠道上对接。即国有资本经营预算应当支持并服从于公共财政职能履行, 国有资本经营预收入一部分要用于弥补公共财政预算缺口。当然, 这种资金流动并非绝对是单项。在预算科目整合后, 也不排除公共财政预算用于支持国有企业发展资金安排到国有资本经营预算中也许。第二, 预算科目上对接。就收支科目而言, 国有资本经营预算要在政府收支科目规定下建立起自己
10、收支科目体系。在此基础上, 要深入对公共财政预算中相似科目进行调整和修订, 使两个预算收支科目互不反复或各有侧重, 实现、政府资金统筹安排和技术管理上统一。二、国有资本经营预算支持并服从于公共财政职能履行国有资本宏观层面作用发挥, 决定了国有资本经营预算不也许独立于公共财政预算之外, 而是要支持公共财政职能充足履行,并作为公共财政预算附加预算提交人大审批。从保证公共财政预算、社保墓金预算、国有资本经营预算统一与平衡出发, 还要在国有资本经营预算支出安排中, 拿出适量国有资本经营收人用于弥补社保基金预算缺口和公共财政预算缺口。1.对处理公共财政预算与国有资本经营预算关系。国有资本经营预算作为政府
11、宏观调控衍生手段, 难以独立发挥作用。在处理国有资本经营预算和公共财政预算关系时, 要一直坚持以构建公共财政预算为主导独立与统一相结合政府预算体系为目, 把国有资本经营预算作为公共财政附加预算, 支持并服从于公共财政职能履行, 这样既有助于维护政府预算统一性, 又可以保证国有资本发挥比保值增值更大作用。详细来说, 就是将国有资本经营预算收人一部分用于弥补公共财政预算缺口。其中, 首先要弥补是公共财政因支付改革成本所导致支出缺口。我国经济体制改革一直是政府推进, 与此相对应, 由此而产生各项改革成本也责无旁贷地由政府承担, 公共财政一直是改革成本重要支付载体。在全面改革攻坚阶段改革成本规定在几年
12、内集中式大额支付, 公共财政面临更大支付压力。另一方面, 要弥补是公共财政因服务加紧发展所导致支出缺口。中国各项改革,是以不放松发展为前提改革, 虽然中国经济发展模式已经由政府推进为主导逐渐转变为以市场推进为主导, 但政府作为公共产品提供者,仍然要承担重要发展任务,并且是全面协调可支持发展。因此,在支出范围上波及全局, 在数额上需求量大, 在时效上需要持续投人,这无疑是对公共财政支付能力巨大挑战。2.国有资本经营预算社会经济作用强化及职能定位。国有资本经营预算不仅仅是为了实现国有资产保值增值, 而是要发挥作为政府宏观调控衍生手段功能。从国有资本管理到国有资本经营, 再到国有资本经营预算, 规定
13、辨别国有资本在宏观层面与微观层次作用及详细规定。国有资本在宏观层面作用及详细规定, 应定位于发挥政府宏观调控作用, 强化其社会经济职能定位。尤其是中国作为国有资产数额最大与国有经济比重最大“ 两大” 国家, 国有资本宏观调控作用有助于全社会资源配里效率提高、有助于处理中国改革攻坚阶段深层次社会经济问题国有资本在徽观层次作用及详细规定, 应定位于追求国有资产保值增值, 引导并强调国有企业及国有控股企业提高竞争力, 竭力实现股东利益最大化。长期以来,国有资产管理误区, 体现为混淆了国有资本在宏观层面与微观层次作用及详细规定。研究国有资本预算, 实行国有资本经营预算, 就是要强化国有资本在宏观层面作
14、用, 提高国有资本在宏观层面规定。详细而言, “ 国有资本经营预算是政府宏观调控衍生手” , 应当从宏观调控高度去定位国有资本经营预算目, 使国有资本经营预算首先支持并服从于公共财政职能发挥, 而把国有资产保值增值作为微观层次规定。3.国有资本经营预算要作为公共财政预算附加预算提交人大审批。以公共财政预算为主导, 在政府预算平台上实现“两个预算” 对接, 规定深入体目前预算上报形式上就是公共财政预算与国有资本经营预算不是平行上报, 而是把国有资本经营预算作为公共财政附加预算上报人大。国有资本经营预算服务于并附属于公共财政预算, 不仅体现为国有资本经营预算最终目要服务于公共财政预算目, 并且体现
15、为国有资本经营预算制度要依托既有公共财政预算。国有资本经营预算从编制到审批及审批后执行, 都不能独立于公共财政预算外。在公共财政预算框架下, 国有资本经营预算由财政部门主导编制后, 可以保持其相对独立特性, 以公共财政预算附加预算形式报送人大讨论, 在立法机关通过修正与改善后, 接受人大审批, 进而执行。这样既保证政府预算完整性, 又可以将国有资本经营预算和公共预算区别开来。可以说, 国有资本以附加预算形式向人大提交并审批, 与逐渐建立统一政府预算体系目是一致。三、“两个预算”对接所规定“双缺口弥补”在政府预算平台上, 实现两个预算对接, 其首要之义就是要使国有资本经营预算支持并服从于公共财政
16、职能发挥, 详细做法就是通过资金渠道上对接, 把国有资本经营预算收人一部分用于弥补公共财政预算缺口。由此, 还将引申出国有资本经营预算收人一部分要优先用于弥补社保基金预算缺口。1.“ 两个预算”对接难点与重点是“ 怎样支出” 。实现两个预算对接是国有资本经营预算配套机制。不过, 怎样实现对接还需要处理某些认识和操作上困难。而这些困难重要是围绕“ 怎样支出”发生。就收人而言,以税收收人为主公共财政预算和以国有资本收益为主国有资本经营预算界线是比较清晰, 禽要处里状况是, 在国有资本经营预算实行之前有部分国有企业已经在税收之外向公共财政预算上缴一定利润。例如对石油、石化企业征收尤其收益金, 烟草企业上缴税后利润等。在国有资本经营预算实行后, 类似利润收取应当反应在国有资本经营预算收人当中。和收人相比, 支出问题就复杂多。在国发26号国务院有关试行国有资本经营预算意见中相对明确国有资本经营预算
