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1、第五章 政策系统与政策行为者第一节 政策系统的构成 政策系统是由政策主体、政策客体与政策环境相互作用而构成的社会政治系 统。第一节 政策系统的构成一、政策主体（政策活动者） 政策主体（政策活动者）是指直接或间接地参与公共政策全过程的个人、团体或组 织。我们把政策主体分为官方的政策主体和非官方的政策主体两类。第一节 政策系统的构成一、政策主体（政策活动者）1官方的政策主体 官方的政策主体是指政治体制内的、行使公共权力的政策过程的参与者，一般包括 国家机构、执政党、政治家和官员。第一节 政策系统的构成一、政策主体（政策活动者）1官方的政策主体（1）立法机关 立法机关是政策主体的一个最重要的构成因素
2、之一，它的主要任务是立法，即履行 制定法律和政策这一政治系统中的主要职责。立法机关在西方指国会、议会、代表 会议一类的国家权力机构；在我国则是指全国及地方各级的人民代表大会及其常务 委员会。第一节 政策系统的构成一、政策主体（政策活动者）1官方的政策主体（2）行政机关 行政机关是贯彻执行国家的法律和政策，管理国家的内政、外交等行政事务的机关， 它掌握国家行政权力，运用公共政策对社会公共事务进行管理，是立法机构所确立 的国家意志的执行者。第一节 政策系统的构成一、政策主体（政策活动者）1官方的政策主体（3）执政党 在西方两党制或多党制条件下，政党首先与权力而不是与政策相联系。 在我国，中国共产党
3、是全国人民的领导核心，它在政策的制定、执行、评估和监控 中起着主导作用。中国共产党在政策过程中的主要作用是政治领导和向国家机关尤 其是政府部门推荐重要干部 在我国实行的共产党领导的多党合作制度下，各民主党派是参政党，而不是在野党。第一节 政策系统的构成一、政策主体（政策活动者）1官方的政策主体（4）司法机关在美国，法院常常能够通过司法审查权和法令解释权对公共政策的性质和内容产生 巨大影响，它不仅规定了政府不能做什么，而且规定了政府应该采取何种行动以符 合法律和宪法的规定。从我国目前实际情况来看，司法机关的作用更多地表现在政策执行和监督方面，并 没有真正成为政策制定的主体。第一节 政策系统的构成
4、一、政策主体（政策活动者）2非官方的政策主体 非官方的政策主体是指政治体制外的、不直接行使公共权力的政策过程的参与者， 主要包括利益团体、公民（选民）、大众传媒以及民间思想库等。第一节 政策系统的构成一、政策主体（政策活动者）2非官方的政策主体（1）利益团体所谓利益集团是指由具有相同价值需求和利益倾向的个人所组成的团体或团体间的 联盟。利益集团对公共政策的影响一般取决于这样一些因素：包括团的规模、资金及其他 资源条件、团体的凝聚力、领导层的工作技巧、团体的社会地位、竞争性组织是否 存在、官方决策者对其的态度、在政治系统的权力体制中所处的位置等。利益集团影响政策制定的方式或途径是多种多样的，如院
5、外活动、舆论宣传、政治 捐款、抗议示威等，其中具有代表性的一种形式就是游说 。第一节 政策系统的构成一、政策主体（政策活动者）2非官方的政策主体（2）公民（选民）在现代社会，公民参与政策过程的主要途径有：一是以主权者身份，通过直接投票 的方式决定某些重大的政策问题，直接行使个人的权力；二是通过代议形式，推选 代表参与政策制定，间接行使个人的权力；三是使用威胁手段，如参加请愿、示威、 罢工、罢课等活动，反对某项政策的出台，迫使政府修改或废止这一政策；四是通 过参加政治党派和利益集团，借助团体的力量影响公共政策的制定；五是通过制造 社会舆论或进行多方游说等手段，提出政策诉求，影响政策导向；六是以个
6、人的知 识活动为政策制定提供实证依据或理论指导。第一节 政策系统的构成一、政策主体（政策活动者）2非官方的政策主体（ 3 ）大众传播媒介 现代大众传媒主要是指广播、电视、报纸、杂志、书籍、电子信息网等人们借以表 达思想和意愿、传播各种信息的舆论工具。第一节 政策系统的构成一、政策主体（政策活动者）2非官方的政策主体（3）大众传播媒介 大众传媒之所以成为现代社会中政策主体的一个重要因素，是由它的特点决定的： 第一，传媒是传播政府政策的有效工具。第二，传媒是社会舆论的风向标。 第三，传媒是社会舆论的导向舵。第四，传媒是社会信息分配的中枢。第一节 政策系统的构成 一、政策主体（政策活动者） 2非官方
7、的政策主体（3）大众传播媒介 大众传媒的作用主要体现在以下两个方面： 第一，传播公共政策信息，实现政府与社会公众的双向沟通。 第二，引导社会舆论，影响公共政策议程设置。第一节 政策系统的构成 一、政策主体（政策活动者） 2非官方的政策主体（4）思想库（现代政策研究组织） 一般来说，可以把思想库划分如下几种类型： 官方思想库 半官方思想库 民间思想库 国际思想库第一节 政策系统的构成二、政策客体 政策客体指的是政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题（事）和所 要发生作用的社会成员（人）两个方面。第一节 政策系统的构成二、政策客体 1公共政策的直接客体：社会问题与政策问题（1）社会问题所
8、谓问题通常泛指实际状态与期望状态之间的差距。 社会问题是指社会的实际状态与社会期望之间的差距。第一节 政策系统的构成二、政策客体 1公共政策的直接客体：社会问题与政策问题（1）社会问题 应注意从以下几个方面理解社会问题的含义。 社会问题是一种客观条件。 社会问题是一种主观定义。 在被定义为社会问题的客观条件中，人的价值判断起了一种非常重要的作用。 社会问题是一个关系到大多数人的问题。 社会问题的形成往往具有一个时间发展过程。 社会问题往往是系统性的问题。第一节 政策系统的构成二、政策客体 1公共政策的直接客体：社会问题与政策问题（2）政策问题 只有那些被政府摆上议事日程并加以处理的公共问题才是
9、公共政策问题。第一节 政策系统的构成二、政策客体2公共政策的间接客体：目标群体 所谓目标群体，就是那些受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员。 在公共政策的制定和执行中，目标群体的态度对于公共政策能否达到其预期目标有 着重要的影响。第一节 政策系统的构成二、政策客体2公共政策的间接客体：目标群体 目标群体之所以能够接受和服从某一项政策，通常由于以下几个方面的原因。（1）政治社会化的影响。（2）传统思想观念和行为习惯的制约。（3）对政策形式合理与实质合理的看法。（4）对成本收益的权衡。（5）对大局或整体的考虑。（6）避免受到惩罚。（7）环境条件的变化。第一节 政策系统的构成三、政策环境1何谓
10、政策环境 所谓政策环境就是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。第一节 政策系统的构成三、政策环境2政策环境的类型公共政策环境划分为一般环境和工作环境两类。公共政策系统的一般环境是指作用 和影响公共政策的所有外部因素的总和，进一步可以划分为地理自然环境、经济环 境、政治环境、社会文化环境和国际环境等。公共政策系统的工作环境是一般环境中的不同部分在特定时间点上的聚合，具有多 样性、变动性、主观性和人为性等特点。第一节 政策系统的构成三、政策环境3公共政策环境构成（1）地理自然环境地理环境是指一个国家所处的地理位置和自然状况，它包括地形、地貌、气候、自 然资源、土壤、水系、矿藏及人种构成等方
11、面。地理自然环境是一个国家生存和发 展的物质基础，也是国家经济建设的立足点和出发点，构成政策系统最基础、最稳 定的环境。第一节 政策系统的构成三、政策环境3公共政策环境构成（2）经济环境经济环境是指对政策系统的生存、发展与运行具有重要影响的各种经济因素的总和， 包括生产力的性质、结构、生产资料所有制的形式、经济结构、经济制度、经济体 制、经济总量等。第一节 政策系统的构成三、政策环境 3公共政策环境构成（2）经济环境 这种制约和影响表现为： 经济环境是制定和执行公共政策的基本出发点。经济环境提供了政策系统运行所必需的资源。 经济环境影响政策系统的经济目标取向。从历史发展的角度看，经济环境大致可
12、以分为自然经济、计划经济、市场经济三 种不同的经济形态。第一节 政策系统的构成三、政策环境3公共政策环境构成（3）政治环境 政治环境是指对公共政策系统具有重要影响的政治状态，包括一个国家或一个地区 的政治体制、政治结构、政治文化、政治关系等。第一节 政策系统的构成三、政策环境3公共政策环境构成（3）政治环境 政治环境对公共政策的影响表现为： 政治环境决定公共政策系统的性质。 政治环境决定公共政策系统的民主化程度。政治环境决定了公共政策合法化程度。第一节 政策系统的构成三、政策环境3公共政策环境构成（4）社会文化环境 社会文化环境是对公共政策系统具有重要影响的社会状况和文化状况，包括人口规 模、
13、性别与年龄比例、地区与民族分布、社会道德风尚、国民受教育程度、科技人 才储备、专利数量等。 社会文化环境对公共政策系统的影响有： 社会文化环境影响公共政策系统运行所需的智力条件。社会文化环境影响公共政策系统运行的伦理和心理条件。第一节 政策系统的构成三、政策环境3公共政策环境构成（5）国际环境国际环境既包括全球范围内政治、经济、文化演变发展的一般趋势、全球秩序及相 应的规则，也包括了对一个国家或地区的生存与发展产生影响的，由国家间、国际 组织间的竞争、全作与冲突而形成的具有一定稳定性的政治、经济、文化关系。国 际环境对公共政策的影响表现在：国际环境影响公共政策的价值选择。 国际环境影响公共政策
14、系统的参照系选择和目标选择。 国际环境影响公共政策系统的性质。第一节 政策系统的构成四、政策子系统 现代化、科学化的公共决策系统（政策系统）是由信息、咨询（参谋）、决断、 执行和监控等子系统所构成的大系统。第一节 政策系统的构成四、政策子系统1信息子系统信息子系统由掌握信息技术的专门人才所组成，从事信息的收集、整理、贮存和传 递等活动，为公共决策提供信息资料。信息子系统在公共决策活动中的主要作用是： （1）信息的收集。（2）信息的加工处理。（ ）信息的传递。第一节 政策系统的构成四、政策子系统2咨询子系统 咨询子系统又称参谋子系统或智囊子系统，它是由思想库以及各种专家、学者所组 成的子系统。咨
15、询子系统在公共政策系统中的主要作用是：（1）政策问题分析。 （2）政策未来预测。 （ 3 ）帮助决策子系统确定政策目 标。（4）方案设计及论证。（5）参与政策评估并反馈信息。第一节 政策系统的构成四、政策子系统3决断子系统决断子系统也称中枢子系统，它由拥有决策权力的高层领导者所组成。决断子系 统在整个公共决策系统中居于核心地位，是公共决策活动的组织者，又是政策的最 终决定者，领导公共决策活动的全过程。决断子系统在公共决策过程中的主要作用 是：（1）确认政策问题。（2）考明确政策目标。（3）组织政策方案的设计。（4）负责备选方案的选择和最终决定。第一节 政策系统的构成四、政策子系统4执行子系统 执行子系统是由政策执行组织及其人员特别是政府行政机关和行政人员所构成的。执行子系统在公共决策活动中的作用是：（1）为政策方案的顺利执行做好准备。（2）从事指挥、沟通、协调等方面的活动。（3）分析和总结执行情况。第一节 政策系统的构成四、政
