全球化与公共行政

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1、内容提要：本文运用政治经济分析方法，分析了全球化的不同含义、成因、 影响，以及全球化及其对公共行政的意义，并对全球公共行政研究者和实际工 作者提出了政策建议。关键词：全球化，公共行政，国家作者：阿里法拉兹曼得(Ali Falazma nd)，美国佛罗里达大西洋 (Florida Atla ntic)大学公共行政学院教授。译者：曾峻，上海行政学院行政学教研部副教授，政治学博士校者：朱华，上海行政学院教授，科研处处长导言关于全球化和世界新秩 序的各种看法全球化的成因全球化的后果全球化对公共行政的意义导言新千年到来之机，一种新文明正展露曙光。有关这种文明特性的变化已经 成为诸多研究的主题，例如，亨廷

2、顿谈到了 “文明的冲突”，福山预言了 “历 史与人的终结”，科尔宾则宣称要 “回归中世纪” 。文明的这一变化的标记是 全球化的进程，这导致了世界范围的一体化和各种引人瞩目的成就，并激发了 至少两种不同的思想回应。一方面，有些人认为，跨国公司的成长尤其是它 “与国家无关 ”(state- indifferent) 的性质，以及全球资本主义的扩张，己经使国家变得无足轻重、 甚至多余；有些人甚至认为工作和公共行政己经终结。另一些人则相信，全球 资本主义导致了超国家管理机构的出现，它们即便没有取代疆域性的民族国家， 也成为民族国家的重要补充。还有一些人认为，全球资本主义也侵蚀了共同体 意识和城市权力结

3、构，造成了城市职业的丧失。他们警告说，超国家管理机构 加深了欠发达国家的依附性，加重了它们的财政危机，在这些国家引发了严重 的统治困难。另一方面，一些公共行政管理者和公共政策分析家则预言，全球性公司将 创造一个超越民族国家的世界秩序，即一个 “地球村”、一个实行“全球性管 理”的“世界政府 ”。部分理论家甚至试图提出一个普遍适用的、全球性质的 公共行政理论。其他人则竭力反驳国家终结的观点，为民族国家以及与之相应 的公共行政辩护。赫斯特和汤普森(Hirst and Thompson)、佐兹曼 (Zysraan)、波易尔和多齐(Boyer and Drache) 1996年的论著指出，全球 化被夸

4、大了，政府在一些关键性的管理功能上依旧举足轻重。国际关系学界的 现实主义者也指出， “实际上，(国家)的主权不是被削弱，而是被强化了”。 同样，在八十年代“把国家带回”到学科研究领域的社会学家、政治学家米歇 尔曼恩(Michael Mam n)和塞得斯考波尔(Theda Skcopol)等，也始终 怀疑国家从历史中消失的说法。但是，后一类学者也认识到，全球主义已经在世界范围内改变了政府管理 的性质，全球化的经济结构及相关的许多超结构变革，如跨国界的权力结构， 对公共行政产生了深远影响。几位社会科学家描述了国家权力和权威在质量与数量方面的“退却性转移”，他们分析了 “从福利国家转变到竞争国家”、

5、空心国家”(the hollow state)或者法人国家”(the corporate state) 的过渡性特征，这种转变是国家为了 “适应、塑造和控制不断增长的国际政治、 经济渗透”而作出的努力。本文把全球主义和全球化视为一种在连续性的宽泛框架内的历史变迁所产 生的现象，这些现象是晚近资本主义历史的、辩证的发展的产物，也是全球层 次财富快速积累动态特征的产物。资本主义政治经济发展最新的动态特征是从 早期的偏重生产资本转向了偏重金融资本、从国内资本主义转向了全球资本主 义。变革与连续性是社会经济制度辩证发展的特征。始于 二战”结束、在 70 年代加速的几十年的质变与量变，己经改变了资本主义

6、经济以及相应的治理与 行政结构、组织的性质。我认为，全球化是多种因素的结果，其中包括剩余资本积累、国家、国内 束缚、信息技术、国际组织和意识形态。反过来，全球化又对资本主义国家和 公共行政产生了显著的影响。当国家与行政核心部分保持广义的连续性的同时， 随全球化而来的那些重大变革发生了，它们改变了国家与公共行政的性质，即 从传统的福利型行政国家变成了法人型福利国家。资本主义需要国家，国家也 不会独立于资本主义之外；这两方面的精英在全球化进程中协同作战，因为全 球化也同时造福资本主义和国家。下面的探讨在四个部分中展开：第一部分展示有关全球化和新世界秩序概 念的各种看法，第二部分考察全球化的成因，第

7、三部分讨论全球资本主义对国 家和公共行政的影响，重点是在总体上探讨国家性质和角色变化并专门探讨一 下行政性国家。在第四部分，陈述全球化对公共行政的各种意义，给各国公共 行政管理者提出建议。关于全球化和世界新秩序的各种看法世界秩序并非一个新概念，但它的流行却是在 二战 ” 以后。随着苏联改 革领导人米哈伊尔 戈尔巴乔夫的崛起 他呼吁重构世界、公开性、全球新 思维、全面和平、超级大国的合作以及结束冷战，世界新秩序的概念又重新出 现。1990 年苏美两国首脑赫尔辛基会晤后，美国总统乔治 布什越来越频繁地 使用这个概念。今天，世界新秩序和全球化的概念成为许多严肃的研究的主题。 但它们到底是什么含义呢？

8、世界新秩序表示的是一种 集体的世界安全体系，各国家和民族捐弃意识 形态的分歧而和平共处” 1， 恪守各 fi 的边界、维持集体的安全利益” 2。 海湾战争对世界新秩序的作用有据可查，布什宣称发动这场战争是 维护正义， 惩罚错误” 3。但是，苏联垮台后，世界新秩序的概念包含了不同的含义， 变得含糊不清了。对不同的人群而言，全球化有不同的含意。经济学家把全球化看作是迈向 完全一体化的世界市场的一步。部分政治学者把它视为摆脱传统意义上的地域 性主权国家的过程、世界秩序中非政府力量上升的过程。商学院的学者和咨询 顾问们在“没有国界的世界 ”的意义上使用全球化概念，还有一些人把全球化 当作一种仅仅由私有

9、企业而非政府推动的现象。所有这些看法都涉及到国界问 题“ 国家管辖权的领土划分及相关的治理 、经济、一致性和共同体等问 题” 4。与公共行政有关的全球化含义有五六种，这里作简要的评论和估价。作为国际化的全球化。这是对全球化狭义的理解，它把全球化当作身份和 共同体扩展到国家权限之外的组织间不断加强的交互关系。这种理解并不新鲜， 国际贸易、经济与政治等方面国家间的联系几个世纪以前就已经开始加强了， 国际关系领域不过更加突出而已。公共行政的国际化亦不新鲜，尽管它在 “二 战”后获得了新动力，其时美国和苏联都国际化了它们的卫星国及其相应的公 共行政思想和实践。联合国和它的会员机构的兴起也促进了国际化。

10、 “比较行 政团体 ”（Comparative Administration Group, CAG） 的诞生和成长就是这种 发展的产物。作为国界开放的全球化。这意味着通过取消国家管制屏障和保护主义措施， 实现大规模的国界开放，为快速的金融交易、通讯、贸易和文化联系提供便利。 这样一个无国界的世界，特征就是统一的全球性经济、全球性政府、一致的全 球性文化以及属丁 题中之义的公共行政。因特网和其他信息技术对这种匪夷所 思的现象也起了作用。公共行政全球化的意思就是“全球性的观念和地域性的 行为”；“新世界”、“地球村”、“全球性管理”等概念似乎突出了这类全 球化的特征以及它对公共行政的意义。但是，把

11、这类全球化等同于自由化则是有局限性的和不完善的。反官房学 派*的学者（an ticameralist）使用自由化这个词来为资本主义的发展辩护， 19 世纪的古典的自由主义者使用这个词来反对中央集权的统制经济。在 20 世 纪早期，具有自由倾向的国际主义者使用这个词来对抗均势原则，而超国家主 义者则用这个词来反对国际关系中民族主义和国家主权方面的 “现实主义者” 的论调，那些以苏联为首的国际主义者的使命和社会主义者们的要求就不必再 说了。这类全球化概念也是多余的，因为针对新世界的国界自由化已经存在了几 十年，特别是在那些以美国为首的西方的卫星国家中，例如拉丁美洲、亚洲、 非洲和中东的发展中国家。

12、在第三世界，管制、劳工和行政政策总是向操纵商 业利润的跨国公司提供让步。 “比较行政团体 ”和其他国际公共行政咨询组织 在欠发达国家也一直相当活跃，比较与发展行政学方面的出版物提供了证明这 种现象的大量文献。作为一个过程的全球化。用政治经济的眼光看，这种理解不是把全球化当 作一种现象，而是当作一个过程，一个持续了数世纪的现代资本主义资本积累 的不间断的过程。但直到最近，它才因现代技术的有效性而强化起来，所以， 这种理解也不新鲜。这种全球化的历史可以回溯到19世纪和20世纪初期，其 标志是从早期（自由竞争的）资本主义向晚期（垄断的）资本主义的转变，这 一转变受到了两次世界大战的推动，并带来了冷战

13、白热化期间的资本主义“黄 金时代” （19501970 年）。这类看法认为，资本主义“就其最内在的本质而 言，无论对内对外都是一种扩张性制度，它一旦生根，就会在内外两个方面成 长、扩张。，5从 19741975 年经济衰退开始的三股潮流促进了全球层面上 的资本积累，即：增长率下降、“垄断（或寡头垄断）跨国公司世界性的扩散” 以及“资本积累过程的金融化” 6。这种观点没有告诉我们国家和公共行政角 色的变化，特别是在世界新秩序下的变化。作为意识形态的全球化。西方资本主义民主的意识形态基础在美国和西欧 的自由民主全球化方面起到了重要作用。大量的信息（包括宣传）借助媒体、 报纸、电脑和卫星通讯系统传遍

14、世界，它们给其他国家提供了可仿效的理想的 政治制度。自由、个人主义、自由企业和多元民主等关键词语是这种全球化的 意识形态力量的典型代表。但是，这一全球化的规范性力量也许很重要、也很 有效，却没有揭示国家与公共行政的政治经济情况。作为一种现象的全球化。这种观点把全球化看作是晚期资本主义的一种因 果现象，认为全球化是 70 年代滞胀时期、世界资本主义为加速资本积累而不 断 开拓国际市场的结果。全球化对国家和其他组织造成了重大影响，即它们的疆 界、不是被跨越或打开的，而是被超越的。这里， 全球性，现象就是广泛的 跨越并同时消解了地区性i地域距离和地域边界在这样的环境K意义不再重要 地球成了唯一的真正

15、的 地方，。” 7这种全球化观点对于了解民族国家政治 经济的全球性变化是有用的，它还将世界视为一个地球村，并提出了有说服力 的解释。然而，这类观点对导致全球化的现代国家和公共行政的作用却重视不 够，也没有指出在全球性的 地方”中，国家、制度内精英和公共行政的未来 角色，更没有揭示出由下面问题所产生的矛盾和冲突。既作为超越现象又作为过程的全球化。这种全球化观点认可并建立在前述 几种观点之上，它把全球化看作全球资本主义积累的过程，这是一个为了扩大 资本积累而在全球范围内扩展新疆域、获得新机会的连续过程；同时它又把全 球化看作一种由全球资本积累而引起的现象，这种现象几乎在所有地方都显露 了它的正面和

16、负面影响。其影响甚至被西方和日本等强国所感受到，在这些地 方，即便不是所有、但也是大多数超级资本积累组织都拥有自己的基地，并得 到它们所操纵的国家的支持。和那些几十年来深受多国和跨国公司的全球化灾 难性后果的第三世界不同，北半球的发达工业国的人民、组织和团体直到最近 几年才感受到全球化的影响。正是由全新的全球化过程所引起的性质变化引起了人们的注意，这种变化 还给处子主导地位的西方民族国家带来了 新的后果”。因此，这种全球化观 点有新意，是对上述各种观点很好的补充，给全球化概念增加了新成分。这一 观点把国家视为在全球化进程中的一个积极的制度性角色，能主动应付全球化 带来各种影响，而其他因素例如信息技术也发挥积极的作用。这样，在新的全 球共同体中，行政性国家和公共行政变动中的角色，既被认为是原因，也被看 作是结果。全球化的成因为了避免简单化，全球化的过程和现象在这里不仅仅是从发达资本主义意