论对物行政行为

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1、论对物行政行为内容提要“对物行政行为”与“对人行政行为”是根据行政行为的受领者 不同，对行政行为所作的学理分类。提出“对物行政行为”的概念和理论， 是要 通过全面阐释其涵义和特征，介绍主要对物行政行为的表现形态， 澄清“对物行 政行为”与“对人行政行为”的本质区别， 指出它符合行政诉讼法规定的“具体 行政行为”的根本特征，因而具有行政可诉性，反对将“对物行政行为”归入抽 象行政行为的错误观念，从而从实质上拓宽行政诉讼受案范围。关键词对物行政行为对人行政行为表现形态一、导言1989年制定的行政诉讼法首次正式使用了“具体行政行为”概念。这 一概念的出现，对我国行政法学研究和实务产生了重要影响。 首

2、先，解决了人民 法院在行政诉讼中的审查对象问题； 其次，形成了具体行政行为与抽象行政行为 的分类，成为行政法学关于行政行为最重要的分类之一；第三，严格限定了行政诉讼受案范围，并成为决定受案范围的诸多变量中最重要的一个。从某种意义上讲，对具体行政行为的认识和研究，决定着我国行政法学和行政诉讼法学的研 究方向。正是由于这个原因，在其后的十数年里，几乎所有的行政法学者都参与 了关于具体行政行为的激烈争论，见仁见智，意见杂陈。关于这一概念，认识较 为一致的方面，可以概括为以下几点：第一，相对方的非普遍性或特定性。具体行政行为针对的是“特定人（即具 有法律人格的公民、法人或其他组织）”。第二，行为对象的

3、非普遍性或特定性。 具体行政行为对象针对的是“特定事项”。 第三，以“人”（具有法律人格的 公民、法人或者其他组织）为行为受领者。它们集中反映在关于贯彻执行若干 问题的意见（试行）第1条规定中，“具体行政行为是指国家行政机关和行政 机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理 活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项， 作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”而关于什么是“特定人”和“特定事项”学者们又有不同的理解。多数学者认为，为了更好地实现行政诉讼法保护相对人合法权益、监督和维 护行政机关依法行政的目的，应当在不违反一

4、般法理和无害于社会公共利益的前 提下，从宽解释具体行政行为的含义，尽可能使较多的行政行为纳入行政诉讼受 案范围。从目前的研究情况看，对具体行政行为的解释仍然没有实质性的进展，因为这些解释基本上没有逃脱传统思维模式的束缚，即在“行政行为的受领者必须是人”的理念支配下，讨论行政行为和行政诉讼受案范围， 其演绎结论必定是 不全面甚至是错误的。原因在于，关于“行政行为的受领者必须是人”的理论假 设，从逻辑上讲有以偏概全之嫌，使得某些本质上属于具体行政行为的行为， 被 贴上了抽象行政行为的标签，排除在司法审查范围之外。这种被错误贴上抽象行 政行为标签的行政行为就是“对物行政行为”。目前国内学界，鲜有提出

5、此概念者，偶有论者，也言之了了。对此问题曾经 有过深入、广泛讨论的是德国行政法学界。德国学者在 20世纪五、六十年代， 首先从学理上提出对物行政行为概念， 最近已经被判决采纳。但是，关于该行为 的概念、理由、适用范围和法律后果尚存在较大争议。德国联邦行政程序法第35条有关一般命令的扩大规定使得对物行政行为具有了实践意义。这说明联邦行政程序法采纳了对物行政行为的理论，并且规定将其作为“一般命 令”对待。德国行政法学者沃尔夫。巴霍夫。施托贝尔将对物行政行为界定为：“通过财产性质的界定和确认而作出的物权法上的调整行为”，只有“间接的人事法律效果”。上述界定反映出，德国学者相信对物行政行为作为独立的法

6、律 概念，有自己的法律规则和内在逻辑，必须将其限于仅与财产有关的行政处理行 为，用以明确该财产的法律属性和法律地位。 对物行政行为只能以物而不能以人 为“收件人”，对人所产生的法律效果只能是间接的， 即与物有关、必须承受物法上的处理行为后果的人。我国台湾地区也有关于“公务之一般使用”的讨 论，而且有学者指出实物中已承认物的一般处分的存在。不过，这些讨论都没有突破德国学者研究的范围和深度。笔者提出“对物行政行为”的概念，是要通过全面阐释“对物行政行为”的 涵义，澄清对于“对物行政行为”的性质的认识， 指出它符合行政诉讼法规定的“具体行政行为”的根本特征，因而具有行政可诉性，反对将“对物行政行为”

7、归入抽象行政行为的错误观念，从实质上拓宽行政诉讼受案范围二、对物行政行为的涵义、特征及其与对人行政行为的关系所谓对物行政行为，是指行政主体运用行政职权，对非属行政主体自有、而 且可以作为物法上财产进行支配的物的各项权能进行规制， 以产生、变更或消灭 行政法律关系为目的的行政行为。 对物行政行为旨在通过确定物的公法性质， 达 到产生、变更或消灭行政法律关系的目的， 调整的不是个人的权利义务，而是物 的法律状态，以物为受领对象，至于其所有权人是谁，则在所不问。“对物行政行为”与“对人行政行为”是根据行政行为的受领者不同，对行政行为所作的学理分类。本文所称“对物行政行为”是与“对人行政行为”相比 较

8、而言。法学理论上一般将对人行政行为的受领者称为“相对人”，为了便于表 达和理解，本文将对物行政行为的受领者称为“相对物”。应当指出，就行政机关的对物行政活动而言， 除了对物行政行为之外，还包 含“对物事实行为”，它们之间的区别主要在于，前者以发生行政法上的效果为 目的，是法律行为；而后者不以发生行政法上的效果为目的，属于事实行为，如 交通警察拖走妨碍交通的违章车辆就是如此。对物行政行为有以下特征：第一，对物行政行为的主体是行政主体，非行政主体对物的权能作出的处分， 不是对物行政行为。第二，对物行政行为的客体是物法上的物的权能， 该物属于财产的范畴，行 政主体通过实施对物行政行为，改变相对物权能

9、的状态，从而确立物的公法性质 或法律地位。第三，对物行政行为的对象是物法上的物本身， 不是物的所有权人或者物的 权能。而且该物不属于行政主体自有或只能由国家专属所有的特定物，行政主体对该类相对物的处分不具有对外的属性，因而属于内部行政行为。第四，对物行政行为的法律性质属于具体行政行为。首先它是实体法上的行为。因为它是具有一般、抽象特征的行政法律规范的具体化和执行，是对具体 事件中法律状态和法律性质的具有约束力的确认。其次它也是程序法上的行为。 因为它是行政程序运行的结果，是行政主体主观判断向法律形式转化的标志。 最 后，它还是行政诉讼法上的行为。因为它不仅是法律保护的依据，而且具有确定 诉讼种

10、类和诉讼后果的作用。对物行政行为主要引起撤销之诉、确认之诉、给付 之诉、履行之诉等。对人行政行为和对物行政行为既有区别也有。主要表现在四个方面。首先，它们都是行政行为，具有行政行为的所有法律要素和本质特征； 其次， 它们都具有规制性，一经作出，会对相对人的合法权益或者相对物的权能产生影 响；第三，它们都直接或间接影响相对人、 相对物物权所有人等对物享有利益的 人的合法权益，但是最终都将影响人的合法权益（行政机关对无主物的处分除 外）；第四，有时一项完整的行政行为既包含对人行为，又包含对物的行为，但 他们的法律效果是统一的，实际上是对物行为和对人行为的竞合或者混合。 大多 数的对物行政行为都属于

11、这种情况， 这时，作为财产的相对物，是行政主体和财 产所有人、与相对物有关的他人之间的连接点。 例如，行政机关强制许可使用专 利权的行为，一方面，对于申请使用专利的人而言，该强制许可行为是对人行为； 另一方面，对于被许可的专利权而言，该许可行为又是对物行为，但是它们的法 律效果是统一的，即使专利权的使用权能发生改变。区别主要表现在五方面。一是客体不同。对人行政行为的客体既有可能是人身权，也可能是财产权， 还可能是某些政治权利，如受教育权、集会、游行示威权等。对物行政行为的客 体是单一的，即只能是物法上的物的一般权能（包括占有、使用、收益、处分）。二是行为的受领者不同，对人行政行为的受领者必须是

12、人。而对物行政行为 的受领者只能是物。这是二者最重要、最明显的区别。三是某些生效要件不同。一般说来，对人行政行为须以“相对人受领”为其 生效要件。如行政处罚必须在将决定书送达相对人后， 始能生效。对物行政行为 则不然，它无需以人（物之所有权人）的受领为生效要件。如文物管理机关宣布 对某公民所拥有的祖传房屋为国家级文物加以保护， 就不需要以该房屋的所有权 人的受领为生效要件。四是对第三人的效力不同。对人行政行为的效力一般不及于第三人， 也就是 说，同一行政行为对其相对人的拘束力，不能当然地拘束非相对人。例如，行政 处罚的相对人死亡的，不能由其继承人承受处罚后果。 值得说明的是，某些行政 行为如行

13、政裁决、行政确认、行政处罚等的效力有时会及于相对人以外的第三人， 但是对于确定的行政行为而言，他们都是相对人。而对物行政行为的效力则必然 及于第三人。如文物管理机关宣布对某公民所拥有的祖传房屋为国家级文物加以 保护，该行政决定将对房屋的买受人、继承人等新的产权所有人产生同样的拘束 力。五是所形成的行政法律关系构成不同。按照行政法律关系的一般构成模式， 对人行政行为形成的行政法律关系模式为：“主体（包括行政机关和相对人双方主体）一一内容（权利、义务）一一客体（人身权、物、行为等）”；对物行政 行为形成的行政法律关系模式与前者有明显区别：“主体（只有行政机关一个主体）一一内容（权利、义务只涉及行政

14、主体，而涉及相对物的方面是法律状态、 法律性质，谈不上权利义务的承受问题）一一客体（只有相对物的权能）”。以上，我们详细阐释了对物行政行为的概念、 特征及其与对人行政行为的区 别和，厘清了与对人行政行为的客观界限， 将这一重要的行政行为形态，按照其 本质属性，从行政行为这一总括概念中分离出来。那么，从实证的角度看，对物 行政行为在实践中表现为哪些具体形态呢？三、对物行政行为的表现形态了解了对物行政行为的形态，可以帮助我们在实践中正确地判断某一行为是 否对物行政行为，是否具有可诉性，如何对相关案件进行审查、判决等。从一般 意义上讲，对物行政行为的表现形态，可以分为纯粹对物行政行为、混合对物行 政

15、行为和竞合对物行政行为。所谓纯粹对物行政行为，就是行政机关针对公物的使用、流通等问题向不特 定人发出的行政命令或者行政处理。 需要说明的是，这里的“公物”是特指那些 只能由国家占有、使用、收益和处分的特定物，如天安门广场、城市道路等。对 于某些法定所有权属于国家，但可以由公民、法人或其他组织经营管理使用的公 物而言，不属于这个特定范畴，如水流、矿产资源、公立学校、医院等。可见， 这里的“公物”的范围是十分狭窄的， 而且随着公有私营现象的增多，其范围还 会进一步缩小。因此，纯粹对物行政行为的数量、类别均很少，与针对非公物行 政行为不可同日而语。严格说来，由于纯粹对物行政行为相对物，属于公物，不

16、能作为物法上的私财产，行政机关是其权利的代表，所以，纯粹对物行政行为不 具有行政诉讼法上对物行政行为的属性，不是本文讨论的实质意义上的对物行政 行为。竞合对物行政行为和混合对物行政行为与纯粹对物行政行为不同，它们的相对物是物法上可以作为私财产的物。竞合对物行政行为则是在对可以作为物法上 私财产的物进行规制的同时，间接作用于物权所有人，因而是“直接对物”和“间接对人”的竞合。但是，对物处分是直接的、实质的和原生的，对人处分是 间接的、表象的和派生的。例如，行政机关对不动产的登记行为，就是对不动产 的法律状态的处理，这个处理是直接的、实质的和原生的，对不动产所有人的影 响是间接的和派生的。绝大多数对物行政行为是竞合对物行政行为， 相比而言，混合对物行政行为 只是特例。混合对物行政行为是在对可以作为物法上财产的物进行规制的同时， 除了