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1、关于德国、瑞典、法国基层自治体制的考察报告这次赴欧考察，德国、瑞典、法国的有关专家学者给我们介绍了从中央到 地方，到基层大量关于立法、行政、司法等方面的信息。在听取介绍和实地考察过程中，由于国内所从事工作的原因，我们对上述三个国家基层治理体制格外关注。它们规模各异的市镇建制，形式多样的市镇自治组织体制，较为明确的权力职责，有保障的经费来源，以及令人瞩目的发展新动向，都给我们留下了深 刻印象。一、规模各异的市镇建制。如同欧美其它发达国家一样，德国、瑞典、法国在中央（联邦）级、省（大区、州）级的各种权力配置及其运行已十分老道，并为世人所知。值得注意的是，上述三国在中央（联邦）、省（州）层面保持一套
2、完善而又相互制衡的公共权力体系的同时，在基层还保持了规模多样的建制市镇。德国是一个联邦制国家。国家政权分为三级：联邦级、州级（ 16 个）和地方级（ 8,000 多个）。在德国，1,120万居民的巴伐利亚（bavaria）州有2,056个市镇，250万居 民的布莱登伯格州（brandenburg）有1,700个市镇，600万居民的汉森州 （hessen）有426个市镇，46万居民的撒克斯尼亚州（saxonia）有968个市 镇，760万居民的莱登撒克逊（niedersachsen）小I有1,031个市镇，而350万居 民的柏林（ berlin ）本身也是一个市镇。在我们到访的北莱茵-威斯特州共
3、有396个市镇，其规模也是各异，其中有 30 个人口超过10 万人，最大的是科伦市，人口达100 万，小的市镇人口只有几千。瑞典既是一个君主立宪的国家，也是一个单一制的地方分权型的国家。21 个）、市镇级（ municipality ， 290个）。在瑞典，全国总人口只有近900 万，但市镇建制却有290 个，平均每个市镇有居民 30,900人，大的像首都斯德哥尔摩人口达761,000人，小的市镇只有2,600人。历史上瑞典的市镇更多，从1862 年地方自治改革后，市镇不断合并，到1952年市镇数量已由早期的 2,500多个减少至1,100个，到 1974 年再减少至278 个，今天全国市镇数
4、量稳定在290 个。法国是一个单一制的中央集权型国家。国家政权分为：中央级、大区级（ 22 个）、省级（ 100 多个）、城市（市镇）联合体级、市镇级（ 36,000 多个）。在法国，市镇建制早在1884 年就正式确立了。目前市镇数量已达36,000多个，据说比原欧盟15 国市镇数量的总和还要多。有 2 万个市镇的人口不足2 千。由于许多市镇人口太少，法国中央政府曾在 20 世纪 70 年代通过一项法案，允许市镇之间进行合并（但不是强制），但推行的结果，大约只有500 市镇之间愿意相互合并，更多的市镇不愿意合并。二、市镇自治的组织体制三个国家的市镇均实行自治体制，但由于历史等多方面的原因，在体
5、现和实现自治的组织建设上，三个国家之间甚至一国内部又有不少差别。在德国，乡镇是德国最基层的地方自治单位。它不是州政府的下属行政单位，而是组成县的自治团体。德国基本法规定，在州、县（市）和乡（镇）中必须设立经普遍、直接、自由、平等和秘密选举产生的机构代表人民。这种代表机构在乡（镇）一级可由乡（镇）民大会代替之。由于多种原因，德国各州的乡镇自治体制有所不同。从组织建设的角度来看，大体上有四种类型的乡镇自治组织体制：一是北部德国的乡镇议会体制。这种体制的主要特征是：选民直接选举乡镇议会；乡镇议会选举议会的各个工作委员会，选举乡镇长，选举或任命乡镇总监；乡镇长只是议会主席和乡镇礼仪上的代表。乡镇总监是
6、行政首长，具体行政事务由乡镇总监负责。这种组织体制类似于欧美许多国家的市镇经理制。二是德国南部的乡镇议会体制。这种体制的主要特征是：乡镇议会和乡镇长都是由选民直接选举产生；乡镇议会选举议会的各个工作委员会，控制一些乡镇事务；选民选出的乡镇长是乡镇议会的当然主席，同时又是行政机构的首脑。乡镇长领导乡镇议会，乡镇议会通过的决定由以乡镇长为首脑的行政机构负责执行。三是莱茵河流域的乡镇长制。这种体制的主要特征是：选民直接选举乡镇议会；乡镇议会选举议会的各个工作委员会，选举乡镇长；乡镇长既是乡镇议会的主席，又是乡镇行政的首脑，既领导乡镇议会，又领导乡镇行政机构。四是市自治机关体制。这种体制的主要体制是：
7、选民选举乡镇议会；由议会选举议会的各个工作委员会，选举乡镇长并监督行政工作；乡镇长只是乡镇行政事务的首脑，并不是乡镇议会的领导人，只负责乡镇行政事务，不领导和主持乡镇议会。至于基层自治体的日常运作，由于德国是一个联邦制国家，全国没有统一规定，据我们访问的北莱因威斯特州内政部的介绍，该州是每5年选举一次市镇议会的议员，各市镇议会议员的规模在20 45 人之间（除波恩市67 名外），市镇议会一般每月开会一次，或每年至少召开10 次会议。市镇议会的准备工作绝大多数要由市镇长负责，市镇长还有几个助理，大城市的市长还有2 3 个副市长。市镇议员绝大多数都是荣誉性的，工作很累、很辛苦，所以，他们现在讨论像
8、波恩这样的大城市，市议会的议员能否实行专职。在法国，市镇是最基层的自治体，它由市镇议会和市镇政府组成。市镇议会任期 6 年，由选民普选产生，议员人数根据居民人数而定，由 9名（居民少于100 人）至 69 名（居民达到或超过30 万）不等（但三个城市例外：巴黎 163 名，马赛 10 名，里昂 73 名）。市镇议会每年至少举行4 次例会，应共和国专员、市镇长或三分之一市镇议员的请求，可以召开临时会议。市镇长由市镇议会选举产生，是市镇的行政首长，但一旦选出市镇长又不对议会负责，在其任职期间市镇议会无权罢免。根据规模大小，市镇可以设置市镇助理，负责市镇长交办的事务。市镇助理由市镇长提名，议会通过，
9、任职期间如不称职，市镇长有权向市镇议会提出将其罢免。市镇长、市镇长助理与议会市镇议会议员任期相同。市镇长具有双重身份：既是中央在地方的代表，又代表基层市镇议会执行机关。市镇长主要受中央政府和共和国专员的监督，总统有权将其罢免，中央政府内政部有权停止其职务3 个月，设在大区和省的共和国专员拥有停止其职务个月的权力。与德国、法国比较而言，瑞典市镇自治的组织类型要简单些。全国 290 个市镇政权基本上都实行的是议会行政合一的组织体制。全国每一个市镇都有一个由 31 101 名议员组成的议会，选民每四年选举一次市镇议会。我们访问了人口有182,000名，在瑞典号称第四大城市的乌浦索拉市（uppsala
10、）,该市议会领导人说，市议会是乌浦索拉的最高决策机构，其 81名 议员是由选举方式选出，与国会、省议会选举同时举行。现在81名议员分别来自社会民主党、现代党、左派党、自由党、绿党、教民主党和中央党。由 15人组成的乌浦索拉市市政委员会，就是乌浦索拉市的政府。它负责全市的发展、财经和管理工作。市议会内设了 14 个专门委员会，并在市政委员会下面也设定了 14 个办公 室，以便与议会专门委员会相对应。这 14 个委员会（办公室）分别是：青少年、教育与就业、区街服务委员会（办公室）；发展与规划委员会（办公室）；房地产委员会（办公室）；娱乐与生命委员会（办公室）；街道和交通委员会（办公室）；文化事务委
11、员会（办公室）；环保与健康、证照许可委员会（办公室）；成年人残疾事务委员会（办公室）；救助服务委员会（办公室）；老龄市民委员会（办公室）；卫生委员会（办公室）；治安委员会（办公室）；乌浦索拉市直接服务委员会（办公室）；乌浦索拉市关怀与教育委员会（办公室）。瑞典的市镇议会每年至少召开10 次会议。所提出的动议将首先由各专门委员会进行讨论，然后再提交市政委员会讨论，然后再交市镇议会进行表决，市镇行政管理部门或公司的工作人员执行议会通过的政治决议。市镇议会开会时对公众和新闻媒体开放。据有关专家介绍，德国、瑞典、法国基层自治的组织体制在欧洲是很有代表性的。奥地利、瑞士、荷兰、比利时、甚至匈牙利、俄罗斯
12、都有与德国相似的组织制度；北欧许多国家像挪威、芬兰、丹麦的基层自治组织与瑞典的情况大体相似；法国的经验和做法对意大利、西班牙、葡萄牙等南欧国家以及法国在亚非前殖民地都有很大影响。三、市镇的主要职责与我国乡镇等基层政权组织不仅要负责管理本行政区域经济、教育、科学、文化、卫生、体育和城乡建设事业，而且还要负责本行政区域的财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作有所不同，德国、瑞典、法国三个国家市镇的职能比较单纯，自治的权限主要体现在地方性的社会管理和公共服务领域。在德国，虽然联邦基本法第 28 条专门规定：必须保证各乡在法律范围内拥有独立负责地处理地方性事务的权限。但由于联邦基本法
13、只规定了地方自治的原则，没有具体的规定，具体的规定只能依赖于各州的宪法和有关法律作出了。这样制度安排的结果是，一方面，各州的法律规定为市镇行使自治职权，提供了一个具体的依据，同时，又由于各州立法不同，从而也使市镇实际享有的自治权力有所不同。在我们访问的北莱茵-威斯特州，该州法律规定市镇政府主要在一些公 共事务管理领域承担职责，进行活动，像中、小学的学校管理、幼儿园、废水收集、青少年帮助、男女平等、住房补贴等。在瑞典，由于省政府的权力主要体现在提供医疗和牙医服务上，因此，大量的社会管理、公共服务工作就落到了市镇政府的头上。据了解，全国一多半的公务人员是在市镇工作，而市镇这个层次也承担了大部分的社
14、会事务。据介绍，瑞典的市镇政府普遍承担以下事务：学前教育、小学教育、中学教育、老龄人的照料、残疾人的照料、社会服务，另外还担负市镇规划、房屋建造、市镇道路与公园管理、救援服务、垃圾和废弃物的收集与处理、水的供应及污水处理、体育与娱乐、图书馆与文化设施的建设、管理。1982 年 3 月，法国权力下放法案实施后，中央政府调整了对地方的领导体制，并根据该方案规定了各级地方政府的职权。其中，市镇议会的职权是：选举市长和市长助理；讨论和表决市镇预算并监督执行；决定市镇公共工程及实施方式；建立公益公共设施；管理市镇公共机构；批准市镇长签订的合同；讨论和征收不动产，接受遗产；制定市镇公务员章程；负责社会福利
15、和公共救援。目前，市镇的预算已在法国大区、省、市镇等地方行政总开支中占去了三分之二，而市镇工作人员，则占地方行政公职的90%。 4 月 30 日，我们专门赴位于奥尔良市西南7 公里的圣希莱圣美满镇（ sthilairestmesmin ）考察。该镇提供的材料对我们理解法国市镇的职权很有帮助，现将有关资料摘抄如下：圣希莱圣美满镇有人口 2407 人，镇议会有18 名议员，镇政府有1 名镇长、 5 名副镇长，共有22 名工作人员。他们从事的公务是： 1 人是政府的秘书长； 1 人主管财务； 1 人负责财务执行； 1 人负责学校、社会上的庆典工作； 2 人负责户籍、城市规划、选举、镇长秘书处以及接待事务； 1 人负责田园守护； 5 人在技术部工作（负责道路、绿地、建筑）； 4 人在学校食堂工作，负责每天准备160 份餐食； 3 人在幼儿园工作； 3 人在托儿所在半工。镇政府既代表国家对公民办理某些行政手续（如户籍、选举、普查等），又自主行使地方职权。镇长提醒我们说，在镇政府的地方职权中有两项尤为重要：一是城镇规划，政府
