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1、城市土地运营让政府与开发商双赢嚣$巍t戳Jl,ianrsh.JenLunt,anlll,lltHl,【I,l】,建设论坛国城市土地运营政府与开发商赢有土地使用权实行招标拍卖挂牌交易以来,土地收益日益被各级政府所看重,近一段时期,“经营城市,经营土地的话题更是众说纷纭.最近,在深圳举办的中国首届城市经营论坛上,业内人士就这一话题进行了深入而广泛的探讨,提出了许多宝贵的建议.“经营城市”的中国特色“经营城市是市场经济不断深入的结果,也是中国城市化快速发展的必然课题.如今,中国的城市化进程已到了起飞的前夜,自然也就离不开”经营城市”的尝试与摸索.在市场经济和城市化进程的大背景下,文/徐挺立政府的职能
2、也要跟着转变,从建设城市到管理城市,再到经营城市,是政府运营城市的必然选择.无论从客观还是主观讲,”经营城市都已经成了中国在下一步的经济发展中不得不思考和面对的问题.对比中西方的城市化发展历程,有一个最根本的差异,就是发展的时空不同.首先,中国的城市化水平滞后于工业化的步伐.其次,中国有庞大的农业人口基数.其三,尽管中国真正意义上的城市化才刚刚开始,但已置身于全球经济一体化和对外开放的背景下,城市的发展不仅依靠自身力量,还受到诸多外力因素的影响.因此,中国”经营城市”的模式和道路16212003走设论j云JiansheLuntanNlIR,I,rI()NOF(1II,A(NIRttII,也远比
3、人们想象得更为复杂和灵活.我国的城市化和经营城市与西方相比,还有一点明显的不同.西方国家基本上是建立在充分的市场经济的基础上,属于”市场主导型”,政府官员的经济决策方面对社会的依赖性很大,而我国则与之不同,政府的作用是关键.运用市场机制和市场规律经营土地政府必须运用市场机制和市场规律去经营土地,兼顾土地的经济,社会和环境综合效益,这是与会人士在”经营城市土地”方面达成的共识.从这一个认识出发,提出了经营土地的思路和原则:运用市场经济手段,把整个城市作为一个资源聚合体,对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本(如城市土地),人力作用资本(主要是基础设施),派生资本以及城市无形资本(如城市环境,
4、品位,综合竞争力)等进行集聚,重组和经营,最大限度地发掘这些资源的潜力,在整个城市范围内实现资源利用和综合效益的最大化,最优化,以谋求城市资本的流动和增值,为城市建设和发展提供资金支持,从而推动城市的可持续发展.这可以说是一个在实践中得出的丰富的城市土地运营概念.长沙市政府的代表明确指出,简单”以地生财”单纯追求土地收益的做法是不可取的.这样造成的危害很大:一是盲目扩大供应总量,造成无计划用地;二是造成土地闲置和浪费;三是引发土地纠纷,影响社会稳定;四是导致市场无序竞争,引起市场波动.苏州市副市长江浩认为:”苏州市的城市土地运营,要在保证城市发展的同时走向集约化.”苏州更看重城市土地运营的综合
5、作用:一是在规划的有力控制下,土地用途得到了管制,耕地得到了保护;二是土地供应和使用基本实现市场化,制度化;三是单位土地面积产出率逐步提高,单位土地面积投入逐步加大,GDP增长对土地单位面积的需求变小.北京经济技术开发区管委会主任李凤玲认为,土地出让金只是政府在土地资本运营循环体系中的阶段性收益,而最终收益靠企业缴纳的税收.两者有机结合,是国有土地资本运营所追求的理想目标,也是国有土地资本运营与一般土地开发的本质区别.国土资源部土地利用司副司长束克欣一语道出了土地资产与城市运营的关系,给两者找到了一种最佳的结合状态.他说:”经营土地是土地使用制度改革深化的结果,比土地有偿使用制度的内容更加丰富
6、.经营土地不仅仅是招标拍卖一个方面的工作,更不是大量供应房地产项目开发用地,而是要通过建立良好的土地市场环境,实现城市土地资源的优化配置,为城市经济长期,稳定,健康地发展提供可持续发展的资源保障.在这个前提下,使土地资源实现最大化的资产价值.”增强政府调控供应能力城市土地的经营在城市运营的整体构架中占据着核心地位.土地经营是一个完整的系统,按照国务院2001年l5号文件的要求,政府的土地行政主管部门在经营土地中必须做好集中统一供地,收购储备,信息公开,招标拍卖等方面的工作.在这些工作中,总量控制不论对开发商还是政府而言,无疑都具有极大的影响.一位开发商道出了许多开发商的心声:如果政府对土地供应
7、总量不控制,很多开发商就会”死”掉.业内权威人士明确表示,认为按照土地利用年度计划供地就是控制土地供应总量,这种理解是不全面的.土地供应17:2/20o3总量不仅有增量的,而且有存量的;不仅有远期的,而且有短期的远期总量是土地利用总体规划,短期总量是土地供应年度计划;不仅有总体的量,而且有结构性的量不同用途土地的总量,不仅有政府掌握的供应量,而且有企业掌握的土地量.城市政府只有充分了解不同量的意义和联系,才能制定相关政策,控制进入市场的土地总量.对于时刻变化着的市场,政府可以从两个方面去进行调控:一是调整政府可以供给的总量,如果某地某一时期空置房多了,用于房地产的闲置土地多了,政府就应该减少对
8、房地产的供地数量;二是调整企业手中土地利用方向,采取各种措施促使或限制这些土地进入某些用途.在这个过程中,土地收购储备制度发挥着重要的作用.与会专家强调,用地必须符合土地利用总体规划和土地利用年度计划,只是协调远期和近期用地的一部分.总量控制的内容还有一部分是存量土地,这部分土地的利用也要考虑远期和近期的问题.苏州市副市长江浩说,杜绝多头供地,关键在于调整土地供应总量,土地供应方向,确保土地的合理利用和建设市场的健康发展.国土资源部土地利用司副司长束克欣认为经营好城市土地,首先要保证市场环境的稳定,这就要求政府能够对市场进行及时和有力的调控,如果放任自流,必然会产生总供给与总需求失衡,土地收益
9、分配不公和土地利用的不合理,不公平,增加城市发展的成本等一系列问题.所以,要经营好城市土地必须增强政l82/2oo3府的调控能力.一个前提是建立顺畅的信息渠道,一个保证是集中土地供应权;一个核心就是控制供应总量.这些都是政府宏观调控土地市场必须采取的措施,而总量控制又是政府宏观调控能力的最好体现.政府与开发商双赢城市运营的理想在城市运营的过程中,政府应该怎样发挥开发商的作用?从而如何将经营好城市,这是大家共同关心的一个话题.应该说政府与开发商双赢是城市运营的理想目标.政府,对开发商积极性的保护不可忽视;开发商,在自己获益的同时,也要考虑到对政府应尽的义务,对社会应尽的责任.两者不可偏废.政府如
10、何做?着名策划大师王志纲说,按照我们的实践和理解,城市经营是一项系统工程,必须统筹安排,任何单兵推进的模式都难以适应时代发展的要求.城市就像一把紫砂壶,至少有三个形态:紫砂壶本身就是一个经济形态;其次是城市的文化形态,相当于紫砂壶中的茶垢,再次是城市的空间形态,包括城市的规划和空间布局等等,相当于紫砂壶的外观和设置.接下来的问题是,怎么经营好城市这个”紫砂壶”呢?我们认为,至少应该包括以下几个方面的内容.首先是城市定位,也就是回答”我是谁”的问题,要按照惟一性,排他性,权威性的原则,找到城市的理念与灵魂.接着,就是城市发展战略的制定,要回答”我到哪里去”的问题.它着重体现城市与环境变化的关系.
11、制定城市的发展战略,离不开对城市产业要素的梳理与整合,要弄明白”我有哪些资源”.此后是城市的空间布局与规划,也就是要搞清楚”我将如何成长”.城市经营应善:I_Iji建设论坛J.mnsheLu.t柚.ili8l落该首先确立它的经济形态,并挖掘它的文化形态,充分利用产业和文化资源,制定发展战略,然后才是城市空间的布局与规划.经营城市还有一方面的内容,就是城市形象的包装与推广,也就是”我将如何让世人认知自己”.开发商又该如何尽到自己的责任呢?业界人士一致认为开发商应该在以下几方面积极努力.首先,按照市场方式获取土地,参与市场的公开,公平,公正竞争.并要积极缴纳土地出让金,保证国有土地资产顺利投入城市
12、建设.其次,严格遵守政府的土地利用总体规划和城市建设规划,容积率,绿化,配套等方面顺应城市的整体设计.然后,在遵守规划的前提下,在开发商自己的能力允许的范围内搞好”二次规划”.开发商要把项目的道路,绿化,商业,娱乐等配套按照人性化的要求进行设计,既方便业主生活需要,又符合城市发展的大趋势.最后,要克服暴利心态,创造居民安居乐业的环境,切实提高城市居住的品位.为此,开发商与政府二者各自做好自己的事,各自都从大局出发,使城市运营达到一种最佳的状态.“经营城市”催生”城市运营商”我们可以给经营城市一个大概的说法,就是在明确的城市定位和城市发展战略的指导下,以可持续发展的眼光确立城市的先导产业,强化支
13、柱产业,积极,有序地推进城市的扩张,打造城市的综合竞争力和核心竞争力,并在此基础上进行城市形象的塑造和推广,最终达到使城市不断增值和可持续发展的目的.在城市经营中,将催生一个新事物,即城市运营商.所谓城市运营商,是指那些承政府之上,启市场之下的土地一级半开发商,有些像国外的土地整治商,它的出现,解决了政府和市场两方面的问题.他在吃透政府宏观意图的前提下,充分运用市场化的机制和手段,通过开发成片大面积的土地来带动城市和区域经济的发展,既以经济利益为导向,又注意兼顾长远的社会效益,本身也是历史的必然和进步.论坛上,”城市运营商”的概念被清晰地提了出来.奥园集团董事长郭梓文认为,”城市运营商”是自觉
14、围绕城市的总体发展目标.结合城市发展的特殊机遇,以市场化的方式,在满足消费者需求的同时,使自己的开发项目能够成为城市发展建设的有机组成部分的经营开发商.他认为,和一般的房地产开发商相比,”城市运营商”在内涵上有很大的突破和超越.在开发目标上,开发商由自我本位到社会本位与自我本位的结合;在开发方式上,由“内生型开发”到”内生开发与外源开发相结合”;在开发定位上,由单一项目的市场定位到城市区域功能的选择定位;在对房地产的理解上,由居住空间的提供者到城市公共生活空间的提供者.王志纲先生则认为,”城市运营商”的出现,解决了政府和市场两方面的问题.首先,政府固然是城市经营的主体之一,但不能既当运动员,又当裁判员,否则要么硬性指令,结果往往事与愿违,得不偿失;要么心有余而力不足,束手无策.因此,在经营城市的过程中,政府要越来越重视市场的力量,用企业化的手段来开发和运营城市.从某种意义上说,正是因为”城市运营商”的崛起,才标志着中国的城市经营进入了一个崭新的时代.192,2oo3
