《土地整备利益统筹试点项目管理办法》起草说明》由会员分享，可在线阅读，更多相关《土地整备利益统筹试点项目管理办法》起草说明（27页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、土地整备利益统筹试点项目管理办法（试行）起草说明（征求意见稿）为深入贯彻部省联合批复的深圳市土地管理制度改革 总体方案（以下简称总体方案），落实新形势下我市土 地整备工作的要求，健全土地整备政策体系，按照市委市政 府工作部署，我委开展了土地整备利益统筹试点项目管理 办法（试行）（以下简称办法）的起草工作。现就有关 问题说明如下：一、起草背景及必要性土地整备是破解我市土地资源瓶颈、促进城市规划实施 推进特区一体化的重要举措。作为市政府着力推进的三大综 合性改革之一，近年来土地整备工作取得了可喜的成绩。截 止 2014 年底，我市通过土地整备累计释放土地 139 平方公 里，有力保障了一批重大产业
2、项目、公共服务设施和城市基 础设施项目的实施。但随着土地价值的显化，原农村集体经 济组织继受单位对土地的利益诉求越来越高，加大了土地整 备工作的推进难度。为加快推进土地整备工作，在总结各区好的经验做法基础上，办法选取我市比较有代表性的两类土地整备项目，试点土地整备政策创新。第一类是以原农村集体经济组织继受单位实际使用集中成片用地为实施对象的土地整备项目，页脚内容1该类项目面积较大，合法用地指标较低，且建成区和非建成 区相互交错；第二类是原农村集体经济组织继受单位实际使 用的多个未完善征（转）地补偿手续地块为实施对象的土地 整备项目，该类项目其整备对象空间分布零散，且大部分用 地规划为公共基础设
3、施，公建配套欠账多。此外，为加强城 市规划与土地整备的互动，办法也提出了建立土地整备 单元规划制度。制定办法的必要性主要体现在：（一）有利于深化土地管理制度改革，符合十八届三中 全会改革要求中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中 明确提出缩小征地范围，完善对被征地农民合理、规范、多 元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分 配机制，为我国土地管理制度改革指明了方向。深圳市土 地管理制度改革总体方案也提出了探索建立规划控制、收 益共享、运作高效的土地二次开发利用机制，建立健全土地 整理储备政策体系的要求。办法以原农村集体经济组织 继受单位实际使用的土地为对象，提炼形成了土地整备
4、利益 共享的政策规则，在优先保障公共利益和基础设施用地的同 时，建立规划、土地、产权等多种政策的利益统筹机制，使 土地增值收益在多元主体之间合理分配，找到政府与原农村 集体经济组织继受单位的利益平衡点，实现多方共赢，为我 市构建适应存量用地的新型土地管理制度开展有益探索。（二）有利于创新土地整备利益统筹机制，破解我市土 地紧约束、提升城市发展质量“十二五”期间我市土地整备取得了一定成绩，保障 了一批重大产业项目和重大民生项目的实施。“十三五”期 间，我市仍然需要通过土地整备破解空间资源瓶颈，促进产 业升级转型，提升城市发展质量。由于土地整备的实施对象 发生变化，可开展整备的空地越来越少，建成区
5、将成为土地 整备的重要地区，延续过去政策和方法将加大土地整备工作 难度。因此，“十三五”期间土地整备工作必须创新土地整 备利益统筹机制。办法以公共利益为切入点，以利益共 享为突破口，通过规划公共基础设施用地和规划经营性用地 的统筹，一方面有助于加强规划实施，保障城市公共利益， 使重大产业项目和公共基础设施得以落实，确保城市整体利 益，利于城市长远发展；另一方面也有利于原农村集体经济 组织经营性用地盘活，提高土地集约节约水平，提升城市发 展质量。（三）有利于促进社区转型发展，实现特区一体化 农村土地历史遗留问题是土地整备工作中的难点。办 法通过规划统筹、政策统筹、利益统筹和项目统筹，一揽 子解决
6、整备范围内涉及各类土地历史遗留问题，促进了原农 村社区向城市社区转型。在实现原农村地区土地城市化的同 时，更好地推动人的城市化。此外，办法通过优先保障 公共基础设施，完善了城市功能，促进了特区内外均衡发展， 加快特区一体化进程。这是落实中央新型城镇化发展战略的 要求，对解决全国城镇化进程中出现的“半城市化”问题具 有借鉴意义。（四）有利于推广坪山“整村统筹”试点经验，加快推 进我市土地整备工作随着城市化的推进，原农村集体经济组织继受单位的利 益诉求不断提高，特别是城市更新项目的实施，加大了土地 整备工作的推进难度。目前坪山新区以南布、沙湖为试点， 试点推进“整村统筹”土地整备工作，得到了原农村
7、社区的 广泛认可，并取得一定成效，实践证明这个经验做法可行、 可达、可控。为总结推广坪山新区的经验，加快推进我市土 地整备工作，办法提炼并形成了整村统筹整备利益共享 规则，旨在通过试点经验推广和政策制度创新，加快推进我 市土地整备工作，统筹解决原农村集体经济组织继受单位土 地历史遗留问题，促进城市发展和社区转型。二、总体思路保障公共服务设施、城市基础设施和重大产业项目用地 促进城市规划实施，实现城市转型升级，是土地整备工作的 出发点和落脚点。围绕这一目标，确定土地整备利益共享的总体思路：以公共利益作为土地整备的切入点，通过划定土 地整备底线，优先保障公共服务设施和城市基础设施用地； 对于公共服
8、务设施和城市基础设施以外的用地，通过确定土 地整备基准线，综合运用规划、土地、资金等多种政策工具， 通过政策统筹、规划统筹、项目统筹和利益统筹，实现政府 与原农村集体经济组织继受单位等多方共赢。所谓基准线， 是政府认可的，市场基本接受的，为了利益分配而事先划定 的参照线。在基准线之内，政府给予政策奖励；超出基准线， 则要提高实施成本。此外，为加强试点项目的规划统筹，有 效达成各方利益平衡，保障城市公共利益的实现，办法 提出建立土地整备单元规划制度。三、主要内容说明（一）关于“土地整备单元规划制度”的说明1、背景和必要性土地整备单元规划是各方利益平衡的平台，是保障规划 实施、实现利益共享的重要手
9、段。一方面，现行土地整备项 目中，原农村集体经济组织继受单位对于土地补偿标准的期 望不断提高，大多数原农村集体经济组织继受单位都不再愿 意接受单一的货币补偿，更愿意通过留用土地方式实施整备 且对用地规划设计条件提出较多的利益诉求。另一方面，整 村统筹整备项目中的留用土地可能涉及合法用地的整合腾5页脚内容5挪和功能调整，片区统筹整备项目中的留用土地可能涉及地 块边界优化和开发强度调整，都需要结合规划同步开展。编制土地整备单元规划，不仅有助于落实和优化上层次 规划确定的公共基础设施，优先保障公共利益，而且有助于 明确政府和原农村集体经济组织继受单位的权益边界，有效 推进土地整备工作。2、编制情形土
10、地整备单元规划是法定图则在土地整备中的具体表 现形式，是试点项目的法定规划。但并非所有土地整备项目 都要编制土地整备单元规划。编制土地整备单元规划，主要 有以下两种情形：一是土地整备项目涉及留用土地，且留用土地安排涉及 未制定法定图则的地区；二是土地整备项目留用土地安排对法定图则的强制性 内容进行调整的。3、编制原则土地整备单元规划的编制应坚持公共利益优先、多方协 商、绿色低碳的原则，优先保障城市基础设施和公共服务设 施等公共利益及产业发展空间；推进各方利益在土地整备单 元规划的平台上达成共识；积极引导留用土地以综合整治的 方式有效实现空间品质的提升。4、基本框架土地整备单元规划以“两层次范围
11、、三大类用地”为基 本框架。“两层次范围”包括整备总体控制范围和留用土地 范围；“三大类用地”包括留用土地，留用土地范围外移交 政府储备的公共基础设施用地及政府发展用地。（1）整备总体控制范围规划以整备实施范围为基础， 以功能完整性、系统性和实施性为原则，结合功能分区、行 政管理和社会管理范围、以及道路、山体、河流等自然地理 边界进行划定。整备总体控制范围规划的编制内容主要是：明确留用土 地和政府储备地的规模和位置；提出总体控制范围的功能定 位及规划结构；落实和优化相关规划确定的城市“五线”及 公共基础设施，并提出由于留用土地规划条件改变带来的公 共基础设施调整和优化建议；提出政府发展用地的规
12、划指引 包括主导功能和初步发展意向。（2）留用土地规划以留用土地为基础，以功能完整性 和实施性为基础，结合原农村集体经济组织继受单位诉求， 以及道路、山体、河流等自然边界因素综合确定。留用土地规划主要包括明确留用土地的用地功能、开发 强度、公共绿地及配套设施的控制要求；明确留用土地范围 内的“五线”位置及控制要求、城市次干路及以上等级道路 系统、轨道线的走向和宽度；提出留用土地城市设计导则； 提出留用土地的规划实施保障措施，包括实施方式、实施条 件、实施成效以及实施主体等，引导留用土地采用综合整治 为主、拆除重建为辅的方式实现社区转型发展。留用土地规划的编制内容和深度应符合深圳市法定图 则编制
13、技术指引的要求。留用土地涉及多期开发的，可参 考深圳市法定图则编制技术指引（2014 版），通过规划控 制单元的方式预留规划弹性。（3）土地整备项目留用土地包含整村统筹留用土地和 片区统筹留用土地两种类型，根据不同类型项目的特点和要 求，土地整备单元规划编制内容的繁简程度可有所差异，但 其基本框架应一致。整村统筹整备项目，所涉及的规划范围较大，一般大于 5 万平方米，定性为片区规划编制。此类项目单元规划的编 制应在满足土地整备内容框架的基础上，对留用土地的编制 应该严格依据深圳市法定图则编制技术指引（2014 版） 的要求。片区统筹整备项目所涉及的规划范围较小，一般是以法 定图则地块类空间尺度
14、，定性为局部规划调整。其所涉及的 仅是对实施范围内规划用地空间布局、规划指标的优化，并 不涉及总体控制指标的调整。因此，此类单元规划可在满足 土地整备内容框架的基础上，简化规划编制的具体内容，按 照法定图则局部调整的编制方法操作。5、土地整备单元规划的管理和审批土地整备工作以政府为主导，这就决定了土地整备单元 规划的编制主体是政府，具体而言，由市规划国土主管部门 联合区政府（新区管委会）组织编制。8页脚内容8土地整备单元规划的形式有别于传统法定图则，但在核 心规划控制要点上仍与法定图则的要求基本一致。土地整备 单元规划服务于土地整备工作，并作为留用土地规划行政许 可的依据，因此土地整备单元规划
15、定位为控制性详细规划层 面的法定规划，按照法定图则程序批准的土地整备单元规划 具有与法定图则同等效力。关于土地整备单元规划的审批程序，办法建议土地 整备单元规划经市规划国土主管部门审查后，与土地整备实 施方案先行上报市政府。经市政府批准后，土地整备单元规 划再按照法定图则的审批程序报批。（二）关于整村统筹整备的说明1、基本情况和政策目的自 2004 年城市化转地后，我市土地名义上已全部实现 国有化，但在城市化转地过程中，有部分土地没有予以补偿， 仍由原农村集体经济组织继受单位实际使用。该类用地主要 有以下特征：一是数量大，分布范围广；二是大部分产权不 清晰，合法用地比例低；三是公共设施欠账多，
16、是规划实施 的薄弱地区，公共设施“落地难”成为普遍问题，因此亟需 通过土地整备加强这些地区的公共基础设施实施，提升城市 公共服务水平；四是原农村集体经济组织继受单位实际使用 的土地与已征转的国有土地在空间上相互交错分布，政府用 不了、村民用不好、市场介入不了，该类用地处理不好，相 邻的国有用地也用不好。除土地整备外，目前我市对于该类用地的开发政策主要 有土地房屋征收、城市更新和“1+6”。土地房屋征收主要适 用于公共利益需要，对产业用地征收没有强制性手段，而且 大量补偿资金支出给政府财政带来压力，同时因利益共享不 足，原农村集体经济组织继受单位往往接受意愿低；城市更 新以市场为主体，实施对象主要是建成区，对社区合法用地 指标以及范围划定有明确规定，市场主体会选择易开发、利 益大的地方，其
