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1、工作心得：关于我国行政公益诉讼的思考一、行政公益诉讼的概念（一）何为行政公益诉讼关于何种类型的诉讼可以称为行政公益诉讼,目前学者们尚无定 论。但大致可进行如下界定：特定国家机关、公民及社会团体认为行政 机关或法律法规授权组织所实施的行政行为侵害了公共利益,以维护公 共利益的目的向人民法院起诉,人民法院依法受理并进行审判的活动就 是行政公益诉讼。此界定的划分依据为：1.提起行政公益诉讼的原告为 特定国家机关、公民及社会团体。其中特定的国家机关指人民检察院。 人民检察院作为我国法律监督机关,代表了国家公共利益,应当享有提 起诉讼的权利。而我国宪法规定国家一切权力属于人民,在公共利益受 到侵害时,公
2、民及社会团体作为公益受用的一方也应当享有提起诉讼的 权利。2.行政公益诉讼的被告为国家行政机关或法律法规授权组织。这 点与普通行政诉讼类似。3.行政公益诉讼的诉讼对象为国家行政机关 或法律法规授权组织所作出的行政行为,该行政行为可以是具体行政行 为,也可以是抽象行政行为,其中还包括了行政作为与行政不作为,因 此受案范围比较广泛。4.提起行政公益诉讼的目的是为了维护公共利 益,防止其受到来自所诉行政行为的侵害或排除这种侵害,而非维护原 告自身的利益。这是行政公益诉讼的内涵所在,并将之与普通行政诉讼 区分开来。（二）行政公益诉讼的特征行政公益诉讼作为一种特殊类型的诉讼形式,其具有以下几个特 征：L
3、行政公益诉讼具有公益性,是一种公益诉讼。2.行政公益诉讼的 目的是为了维护公共利益,使其不受所诉行政行为的侵害或排除这种侵 害。3.不要求提起行政公益诉讼的原告与所诉行政行为本身有直接利害 关系。（三）行政公益诉讼的种类行政公益诉讼因为其维护公益种类的不同,可以分为以下几类：1. 社会环境类,该类型的诉讼主要是为了维护社会公序良俗,防止因行政 主体的作为或不作为导致败坏社会风气的事情和行为发展蔓延开来。2. 自然环境类,该类型的诉讼主要是为了保护自然环境,使其不受行政主 体的行政行为干涉导致环境被破坏。3.公共财产利益类,该类型的诉讼 主要是为了保护国有资产,防止因行政主体的作为或不作为导致国
4、有资 产的过度流失。4消费者的权益利益类,该类型的诉讼主要是为了保护 消费者的权益,在行政主体的行政行为侵害到广大消费者权益和利益时 提出。()我国行政公益诉讼司法实践我国目前还未建立行政公益诉讼制度,但有关公益诉讼的案例已经 在实际生活中出现,如：2000年,浙江省桐乡市沈某获悉该市云龙建 材厂存在严重的偷逃税款行为,便署名向当地国税局举报,但过了三四 个月仍未见税务机关对此事查处的结果与回音,沈某遂起诉状告桐乡市 国税局行政不作为。2000年,浙江省台州市一家娱乐公司承包了该市 椒江区文化馆,并在门口招贴带有色情内容的广告,同时馆内表演的节 目也带有色情性质。文化馆对该公司的行为不闻不问,
5、许多市民对此深 表不满。当地画家严某多次上书文化馆及其上级主管部门-椒江区文体 局,要求责令娱乐公司搬迁,但一直没有解决。无奈之下,严某以椒江 区文体局行政不作为为由将其告上了法庭。以上两个案例,都涉及了行政公益诉讼的因素,其中案例一属于公 共财产利益类,案例二属于社会环境类,但令人遗憾的是这两起案例都 无果而终：桐乡市人民法院以被告桐乡市国税局是否履行税务稽查的 行为,既未侵犯原告的利益,也未对原告的权利义务产生实际的影响 为由裁定驳回沈某起诉；椒江市人民法院以因原告自己没有购票进场 观看,该演出内容对原告不存在任何包括精神上的侵害.至于被告进 步的作为或不作为对原告无直接的利害关系为由裁定
6、驳回严某的起 诉。法院判决的依据是原告与被诉具体行政行为无法律上的利害关系, 因而不具备法定的诉讼主体资格。我国【行政诉讼法】规定：公民、法 人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯 了其合法权益,有权向人民法院提起诉讼。这项规定实际上是界定了行 政诉讼的主体资格。可以说,沈某和严某在维权的过程中遭遇了法律上 的空白,他们维护的是社会的公共利益,而不是其本人利益,法院要求 的可诉范围为与具体行政行为有直接利害关系的相对人,但仅仅依靠利 害关系人来解决整个社会中的个人利益保护问题是远远不够的。这也从 侧面反映了这样一个事实,即使政府行为侵害了社会公共利益,因这种 损害与私人没
7、有直接利害关系,行为本身很难进入司法程序。（二）在我国构建行政公益诉讼面临的问题从前面两个案例的实践中可以发现,行政公益诉讼在我国法制化建 设的道路中仍有很长的路要走,综合各方面因素,在我国构建行政公益 诉讼制度目前所面临的主要问题有：原告起诉资格的认定。行政公益诉讼的公益性特点,决定了其受案 范围的广泛性,我国目前行政诉讼法规定只能由行政行为的直接利害关 系人提起诉讼,该规定的存在大大限制了行政公益性案件进入司法程序 的可能性。行政行为的认定。我国【行政诉讼法】规定：公民、法人或其他组 织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯了其合法权 益,有权向人民法院提起诉讼。这里的受案行为为
8、具体行政行为。而行 政公益诉讼所涉及的行为往往有抽象行政行为的存在,这也限定了行政 公益诉讼进入司法程序的可能性。对行政机关的监督。在我国,人大监督和行政监督的效果并不理想, 许多行政机关在作出错误的行政行为时往往无人问责,或是经过很长时 间都无法进入问责程序,导致公共利益长时间大量被侵害。在民主与法 治的今天,仅仅依靠权力的相互制约已经无法跟上我国发展的脚步,通 过引入权利对权力的制约不失为一种更为有效的方式。4.历史文化观念 的影响。中国经历了几千年的封建社会,官本位思想已经根深蒂固,行 政公益诉讼的提起在于社会公德心的推动,提起者往往是出于社会公德 的正义思想,所以原告大多为普通公民或组
9、织,而被告方作为国家行政 机关往往享有社会资源的优越性,这就决定了行政公益诉讼原被告双方 诉讼地位的不平等,原告方往往要负担物质精神等多方面压力,而行政 公益诉讼在我国又无法可依,法院自由裁量权并未得到充分发展,使得 行政公益诉讼案件的进行难上加难。（三）在我国实行行政公益诉讼的现实阻力在我国构建行政公益诉讼制度是势在必行的,但即使行政公益诉讼 制度已经构建完毕,在现实的实行过程中仍会面临很多方面的阻力,例 如：举证困难。我国【行政诉讼法】第三十二条规定：被告对做出的具 体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依 据的规范性文件。尽管在行政诉讼中由被告承担举证责任,但并不等
10、于 原告就不向法院提供任何证据。【最高人民法院关于执行中华人民共 和国行政诉讼法假设干问题的解释】第二十七条规定：原告对下面事项 承担举证责任：（1）证明起诉符合法定条件,但被告认为原告起诉超 过起诉期限的除外；（2 ）在起诉被告不作为的案件中,证明其提出申 请的事实；（3）在一并提起的行政赔偿诉讼中,证明因受被诉行为侵 害而造成损失的事实；（4）其他应当由原告承担举证责任的事项。首 先行政公益诉讼的特殊性决定了该类诉讼中还包括抽象行政行为的存 在,现有法律法规规定的具体行政行为才具有可诉性便将这一情形拒之 门外,造成了法律上的空白,被告可据此不予举证。而由于行政公益诉 讼涉案范围的广泛性,对
11、公共利益造成的侵害不一定表达到个人身上, 也不一定直接表达出侵害所造成的损失,原告便难以对此进行举证。诉讼费用的承担。按照各国的惯例,诉讼费用一般由败诉当事人负 担,但在实际操作上,则由原告预付。而公益类诉讼由于牵涉面较大, 诉讼费用相当可观,再加上在环境公害等新型案件中,往往涉及高科技 知识和方法的综合运用,所需费用往往是普通公民和一般组织难以承担 的。三行政公益诉讼在西方法治国家的发展状况作为一新型诉讼形式,行政公益诉讼在西方法治国家已发展的相当 成熟,只是各国理论界和实务界对其称呼不一,如民众诉讼、公民诉讼、 以公法名义保护私权之诉等等,但内涵大体相当。在英国,行政公益诉 讼被称为以公法
12、名义保护私权之诉,指的是检察总长在别人请求禁 止令或宣告令或同时请求这两种救济时,为了阻止某种违法行为而提起 的诉讼。检察总长有权阻止一切违法行为,包括侵害公共利益的违法行 政行为。而且也可以依职权,为公共利益而主动请求对行政行为进行司 法审查。但在实践中,检察总长一般只是接受请求人的请求而赋予请求 人必要的诉讼资格,之后就退出诉讼,让案件像其他普通私人诉讼一样 进行下去。这一制度的不足之处在于,如果检察总长拒绝了请求人的请 求,那么法院既不能对他行使自由裁量权的行为进行质疑,也不允许公 众以个人名义进行起诉。德国十分注重在行政诉讼中对公共利益的保 护,设置了公益代表人制度并由其参加诉讼,为了
13、保障公共利益,德国 1960年颁布了【德国法院法】,该法专门确立了公益代表人制度,即 由联邦最高检察官作为联邦公益的代表人,州高等检察官和地方检察官 分别作为州和地方的公益代表人并由他们以参加人的身份参与联邦最 高行政法院、州高等行政法院以及地方行政法院的行政诉讼,并享有上 诉权和变更权。作为公益代表人的检察官在性质上属于司法行政官,而 且只受政府命令的约束。在日本,行政公益诉讼被称为民众诉讼。所谓 民众诉讼是指国民请求纠正国家或者公共团体不符合法律规定的行为, 并以选举人的资格提起的诉讼。日本学者认为,民众诉讼的目的不是为 了保护个人利益,而是为了维护法律秩序,使国民以选举人的身份制约 政府
14、行政行为,监督行政法规的正确适用。通过对以上几个国家行政公益诉讼制度的对比,可以发现其共同特 征：（一）各国对公民,法人或其他组织基于维护公共利益提起诉讼的 行为作了种种限制,但是扩大了参与行政过程的利害关系人的范围。据 此,与行政行为有直接或间接关系的相对人,甚至是任何人都有提起行 政公益诉讼的权利,成为了行政公益诉讼发展的必然趋势。（二）利害 关系本身具有不特定性,行政行为侵害的对象是公共利益,对于普通民 众不构成实际侵害,民众提出行政公益诉讼的目的在于维护社会公共利 益。（三）可诉对象并不明确限定于具体行政行为,也就是说抽象行政 行为也可以提起行政公益诉讼。（四）受案标准严格,民众提起行
15、政公 益诉讼必须符合法律的规定,以防止原告滥用诉权。通过比较西方法治国家在行政公益诉讼上的种种规定和特点,其对 我国建立行政公益诉讼制度有很大帮助。（一）解决构建过程中所面临问题的设想1.关于原告资格的认定。行政公益诉讼由于其自身的特殊性和广泛 性,应当制定合理的起诉资格认定制度,应当从两个方面考虑：（1） 由特定国家机关提起诉讼,人民检察院作为我国的法律监督机关,代表 国家利益,无疑应当具有这个资格。（2 ）由公民和社会团体提起诉讼, 公共利益与人们的日常生活息息相关,作为公共利益的受众之一,每一 个公民都应当具有维护公共利益的资格,结合我国实际出发,因人口众 多,不可能让每一个人都可以单独
16、提起关于公共利益的行政诉讼,从节 约司法资源的角度出发,也不可能受理那么多由个人提起的行政公益诉 讼案件。法律可以规定：从人数上进行要求,由多个公民自行组合,受 理某一范围的行政公益诉讼案件,人数达到10人可以构成在市级范围 内有影响的行政公益诉讼案件原告资格,人数达到30人可以构成在省 级范围内有影响的行政公益诉讼案件原告资格,人数达到50人可以构 成在全国范围内有影响的行政公益诉讼案件原告资格,而无需要求原告 与被诉行政行为有直接利害关系。2.关于行政行为的认定,应当扩大受 案行政行为的范围,包括具体行政行为和抽象行政行为,也包括行政作 为与行政不作为行为。3.对行政机关的监督。我国【宪法】规定：国家 切权力属于人民。由于实际情况的制约,不可能把监督工作完全交由 国家机关来完成。公民自行对行政机关进行监督,不仅符合宪法的要求, 也能保证政府的效率。法律可以作出相关规定：由公民自行组织监督团 体,经工商部门备案,法律可以赋予该团体对某些行政机关进
