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1、论环境法治蔡守秋 （武汉大学法学院教授、博士生导师）论文摘要：本文论述了环境法治的概念和含义；阐述了实现环境法治的要件， 包括建立一套科学的环境法体系、强调环境民主和环境法律的权威、形成环境法 治意识和环境道德风气等；认为实现环境法治是环境保护领域一项长期而艰巨的 任务，提出“实现法治要从我做起、从现在开始”。关键词：环境法治、环境法 我国改革开放和经济、社会与环境事业的深入发展，对环境法制建设提出了 新的要求。江泽民主席在1997 年、1998 年中央计划生育和环境保护工作座谈会 上的讲话强调：“加强环境法制建设”、“把环境保护工作纳入制度化、法治化的 轨道。”1999 年修改的宪法，将“依
2、法治国，建设社会主义法治国家”正式写入 了国家的根本大法。因此，今后我国环境工作和环境法制建设的任务就是“把环 境保护工作纳入制度化、法治化的轨道”，即实行环境法治。一、环境法治的概念和含义 只有将法治与人治、法制相比较，才能全面、准确地把握法治的涵义。 法治是一个带有价值追求的概念，也是人类追求的一种理想的社会秩序和状 态。牛津法律大辞典认为，“法治”（Rule of Law）是“一个无比重要的、但 未被定义、也不是随便就能定义的概念，它意指所有的权威机构、立法、行政、 司法及其他机构都要服从于某些原则。这些原则一般被看作是表达了法律的各种 特性，如：正义的基本原则、道德原则、公平和合理的诉
3、讼程序的观念，它含有 对个人的至高无上的价值观念和尊严的尊重。在任何法律制度中，法治的内容是： 对立法权的限制；反对滥用行政权力的措施；获得法律的忠告、帮助和保护的平 等的机会；对个人和团体各种权利和自由的正当保护；以及在法律面前人人平 等。”亚里士多德（Aristotle，公元前384前322年）在政治学中指出：“法 治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该 是制订得好的法律。” 1959年印度新德里国际法学家会议通过的德里宣言概 括了4条法治原则，即：第一，立法机关创建和维持保持人类尊严的各种条件； 第二，防范行政权力的滥用，确保有效地维护法律秩序，保障人们具
4、有充分的社 会和经济生活条件；第三，建立正当的刑事程序，充分保障被告辩护权、受公开 审判权等；第四，确保司法独立和律师自由。在中国，法制一般理解为法律和制度的简称。环境法制是国家法制的一个重 要组成部分，是有关环境法律和制度的简称，是环境立法、执法、守法和法律监 督的总和。广义的环境法制建设还包括环境法学研究、宣传教育等活动。其中， 环境立法是实行环境法制的前提，环境执法是实行环境法制的关键，环境守法是 实行环境法制的基础，环境法的监督是实行环境法制的保障。环境法制的基本要 求是“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，其核心是“依法办事”，即 一切国家机关、社会团体、企业事业单位、公职人员
5、和全体国民都要严格地遵守 与环境保护有关的法律，依照法律的规定办事。相对于法治而言，法制强调国家权威、国家意志、执政者的意志，重视法律 的强制作用、工具性和管理作用，法制的法可以指由国家管理机关或统治阶级制 定的各种法律（包括良法和恶法），法制可以存在于各种不同的社会制度的国家 （包括奴隶制度、封建制度、资本主义制度和社会主义制度的国家）。相对于法 制而言，法治强调良法、主权在民、正义和民主。人治就是“朕即法律”、“言出 法随”、掌权者个人的意志高于法律，国家的一切大事由个人或少数人按照自己 的主观意志来决定。相对于人治而言，法治强调法律的统治高于个别人的统治。笔者理解，环境法治是法治在环境领
6、域的具体体现；将环境（保护）活动（工 作）纳入法治的轨道就是实行环境法治。如果说建设法治国家是中国人民的崇高 理想，同样可以认为建设环境法治秩序则是环保人士的崇高理想。二、实现环境法治的要件要在环境领域实行法治，必须明确环境法治的要件。环境法治的要件既是我 们所追求的目标，也是衡量环境法治状态的标志。具体地说，实现环境法治应该 包括如下几个要素：（一）要有一套体现环境正义，符合环境道德和生态伦理的，正确调整人与 自然关系的，能够实现经济、社会和环境的协调、可持续发展的，旨在促进人与 自然和谐共处的环境法律，即建立一套科学的环境法体系“正义”历来被法学家认为是最重要的一项法治原则，而正义最初就来
7、源于 自然（后来正义渐渐被某些人剥离了自然，仿佛变成了与自然无关的纯粹理念）。 自然法学派的正义观为当代环境正义或绿色正义的兴起提供了理论源泉。亚里士 多德认为正义原则是自然生成、普遍存在和天经地义的，正义即合乎自然，认为 “出于自然的东西（指公正）是不能变动的，对一切有同等效力，正如火焰一样， 不论在波斯还是在希腊都同样燃烧”1。在马其顿帝国时期（公元前338146 年），斯多噶学派哲学的核心是“自然”，所谓自然是指遍及整个宇宙的原则，自 然规律是普遍的、通行的正义的体现，“正是人们天然的、自然的联系，也就是 人们的这种联系和关系与宇宙公共法（自然法）的适合，才是正义在人们相互交 往的基础和
8、原因”。西塞罗，M.T （Marcus Tullius Cicero，公元前106前 43 年）根据斯多葛学派的观点，首先系统地提出了自然法学说。他认为真正的 法律是自然法，自然法体现了自然理性，是衡量是非正义的标准。显然，这种自 然法就是万能的无所不在的自然。第二次世界大战后，随着法西斯政权的垮台， 否认正义等自然法学观点的实证主义法学日益衰落，强调实在法应该服从正义、 公平价值观的自然法学再度兴起，并在新的环境保护运动和环境法制建设实践中 得到改造。当代环境法学理论认为：环境污染、破坏和资源缺乏是人类违背自然 生态规律，不适当地开发利用环境资源的结果；环境法是调整人们合理开发、利 用、保护
9、、改善环境的活动的重要工具和武器；环境正义原则在现实中应该体现 为环境法治原则，环境法治的价值取向应该以环境正义为其主导性价值；实现环 境法治的前提是必须有符合自然生态规律的环境法律，环境法律只有以“人与自 然和谐共处”的环境正义或绿色正义为目标，才能为实现环境法治奠定持久稳固 的基础。马克思主义认为，法根源于人的物质生活关系，由它赖以存在的经济基础来 加以说明。马克思主义的创始人认为：“法律应该是社会共同的、由一定物质生 产方式所产生的利益和需要的表现” 3 ；“无论是政治的立法或市民的立法， 都只是表明和记载经济关系的要求而已” 4 ；“如果说民法准则只是以法律形 式表现了社会的经济生活条
10、件，那末这种准则就可以依情况的不同而把这些条件 有时表现得好，有时表现得坏” 5 。马克思主义的创始人一直认为法律和法律 观念与包括自然地理条件在内的物质生活条件或经济关系有着密切的联系，诚如 共产党宣言所指出的，法作为阶级意志的内容是由“这个阶级的物质生活条 件来决定的” 6 。关于物质生活条件或经济关系的内容，处于晚年的恩格斯在 致符博尔吉乌斯的信中说得十分清楚：“我们视为社会历史的决定性基础的 经济关系，是指一定社会的人们用以生产生活资料和彼此交换产品（在有分工的 条件下）的方式说的。因此，这里面也包括生产和运输的全部技术装备。这种技 术装备，照我们的观点看来，同时决定着产品的交换方式，
11、以及分配方式，从而 在氏族社会解体后也决定着阶级的划分，决定着统治和从属的关系，决定着国家、 政治、法律等等。此外，包括在经济关系中的还有这些关系赖以发展的地理基础 和事实上由过去沿袭下来的先前各经济发展阶段的残余（这些残余往往只是由于 传统或惰力才继续保存下来），当然还有围绕着这一社会形式的外部环境”，“人 们自己创造着自己的历史，但他们是在制约着他们的一定环境中，是在既有的现 实关系的基础上进行创造的”7 。也就是说，经济关系包括“地理基础”即自 然和围绕着社会的“外部环境”即自然环境。马克思的创始人还指出，真正的法 律把“自由的无意识的自然规律变成有意识的国家法律”，这种自由的自然规律
12、“是人的行为本身必备的规律，是人的生活的自觉反映”8 。对于那些将人的 意志夸大到不适当程度、以为凭借人的意志可以任意制定任何法律的“唯意志论 者”或“精神万能论者”，马克思主义创始人深刻地指出：“立法者应该把自己看 作一个自然科学家。他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律” 9 ；“人们往往忘记他们的法权起源于他们的经济生活条件，正如他们忘记了 他们自己起源于动物界一样” 10 。因此，良好的环境法律应该与自然环境存 在着紧密的联系，应该遵循自然生态规律。在实现环境法治的进程中，科学的环境法律体系具有首要的、决定性的作用。 作为环境法治首要环节和前提的环境立法，它不仅为环境保护
13、提供法律依据，而 且决定并影响持久而稳定的环境法治秩序。通过环境立法，可以确定环境保护和 环境保护的基本政策、原则、措施和制度，可以就大气、水、土地、矿产、海洋、 生物等环境要素，以及经济社会环境保护、清洁生产、环境贸易、城乡建设、资 源开发、区域综合开发整治等活动，制定具体的行为准则。因此，环境立法影响 环境法治的全部领域和整个过程。笔者认为，我国应该结合我国环境资源的状况、特点和优势，通过加强环境 立法，逐步完善包括如下几个方面法律（子体系）的环境法律体系：以国土资源 综合开发整治、城乡规划建设、区域协调发展、区域流域综合开发为主要内容的 国土开发整治法（又称区域发展和城乡建设法）；以防治
14、环境污染为主要内容的 环境保护法；以保护生态环境和自然资源为主要内容的自然保护法；以合理开发、 利用和管理自然资源为主要内容的自然资源法；以节约和合理开发利用能源为主 要内容的能源法；以预防、救助和减轻自然灾害为主要内容的灾害防治法；以实 施对环境友好的生产方式、生活方式、消费方式及协调人口、资源和环境发展为 主要内容的发展计划法、科学技术法。（二）强调环境民主和公众参与，确定和保障公民的环境权，将环境民主与 环境法制结合起来江泽民主席在中共第十五次全国代表大会上的报告（1997 年 9 月 2 日）指 出：“进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义 法治国家。”法治的
15、精髓是强调主权在民和政治民主即民主原则，没有民主就没 有法治，民主和法制的统一才是法治。法治强调人民意志和权利、尊重人民意志 和权利，法律至上的实质是人民意志和利益至上。设立国家和政府本身不是目的， 而是为了保护人民的权利和自由，法律对政府权力的维护只能建立在对维护人民 利益的基础上。在法治国家，法律和政府都必须尊重和维护人民的民主和自由。 首先是立法程序民主化、公开化，人民有权参与制定、修改和废除影响他们自身 利益的法律，立法应该符合民意（即人民的愿望和利益），确立和保障人民的权 利和与之相关的义务。其次是人民有权参与法律的实施和对法律实施的监督，公 开而自由的公众参与和公众监督是实现法治的
16、必要条件。环境是人类生存发展的 基本条件，人民是保护环境的主力。因此，要实现环境法治，必须从法律上确立 人民在协调人与环境关系方面的主导地位和决定性作用，确认和保障公民的环境 权。尊重包括公民环境权在内的基本人权，实现公众参与，是环境法治区别于人 治的最根本的价值追求。环境污染、生态破坏及人与自然关系失调问题，首先是 政府责任问题，“环保靠政府”；环境法治应约束政府影响环境的行为，首先要“治 官”，而不能只强调治民。在市场经济、政治民主和文化多元化并驾齐驱的时代， 体现社会精神文明的价值取向应是环境法治文明。就环境民主化而言，环境民主 的产生与运作必须建立在环境法治的基础上，环境民主化的价值取向必然要求环 境民主的法治化。环境民主的法治意味着以法治抑制“政治人”和“商业人”的 道德恶性，使污染破坏环境者无法任意横行。依法保护环境就是依照表现为法律 形式的人民意志来保护环境，而不是按照个人的意志或长官意志来管理环境。如 果没有环境民主和公众参与，就没有环境法治
