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1、论警力资源的优化配置摘 要：在公安理论中认为，警察数量、警察科技和警务保障构成了警力质量的三大支柱，其中警察数量的相对数过低在当前是制约我国警务顺利进行的瓶颈所在，而警力之所以略显不足或显得不足，实际上是警务工作运作模式的问题。科学配置警力资源可以提高警务工作效率，解决警力不足、财力有限的问题，为公安体制改革进行有益探索。目前，我国警力资源配置存在很多问题，因此需要在合理的原则上实现对警力资源的科学配置。关键词：誓力资源配置 警力不足 改善途径近年来，社会经济迅速发展，然而社会治安形式日趋严峻，有效地整合当前的警力资源，不断挖掘现有的警力潜力，努力提高各级领导者的素质和领导班子的战斗力，是公安
2、机关在全面建设小康社会的新形势下，充分有效发挥公安机关职能作用的必须途径，同时也是基层公安机关保持与时俱进的精神，联系自身实际，不断开拓创新，解决警力不足瓶颈的突破口。警力，顾名思义就是指警察的“战斗力”，既包括警察数量，也包括警察质量，同时还包括警察的经费装备、警务保障，公安机关可以动员获得支持的社会力量等等。它是公安机关正常开展日常公务的决定性因素，它既关系到公安工作的开展效率，也与维持社会治安安定有着直接关系。近十几年来，社会经济迅速发展，然而人文教育发展明显未搭上经济发展的高速列车，这使得社会治安形式日趋严峻。社会发展对大量警力的需求与警力不足的现状构成了警务工作开展最大也是最亟待解决
3、的矛盾。一、我省警力不足的现状及其表现形式警力不足并非完全是由公安机关自身造成的，也不是近年才出现的问题，它有着深刻的历史渊源和复杂的社会原因。就我们泰州市的情况来看，随着经济的迅速发展和社会的迅速转型，这一现象表现得日益突出。警力不足在实际工作中，已严重影响了公安机关的日常工作的有序开展。(一)警力资源的数量问题。1.警察与国家总人口的比例到底多少才算是警力配置合理，在国际上尚无标准。改革开放以来，公安机关增加了许多警力，队伍的规模有了显著的扩大，但是各单位仍普遍反映警力不足，说明警力问题仍然是制约公安工作发展的关键问题之一。我们对各国的警察和人口的比例数据作一下比较分析：美国为11460，
4、英国为1：414，法国为1：630，日本为1：480；就连不发达国家的比例也都在1：l00o以下，而我国却高达1：1360。由此可见，当前我国的警力资源数量是严重不足的。(二)警力资源的年龄、体质问题。一支好的队伍要有合理的年龄结构，老、中、青比例要适当，这样才能保证队伍既有朝气和活力，又有阅历和经验，实现二者的有机结合，但现实是我们与2：3：5的黄金搭配仍有很大差异。警力资源的体质问题不容乐观。1999年，中国前卫体协对公安民警进行了一次体检调研，接受调查者为北京、辽宁两地公安民警共15887万人。调查结果显示：民警患病率高达86，其中45岁以下年龄段民警群体身体健康状况差且呈逐年大幅下降趋
5、势。据分析，造成此状况的原因包括：大多数公安民警在工作上任务重、压力大，长期处于紧张疲劳状态，导致机体功能紊乱、营养结构失衡等。追根溯源，就是警力严重不足而工作任务繁重，导致民警积劳成疾。显然，北京、辽宁两地民警的健康状况绝不是个别现象，因为这两个地区经济都较发达。民警的生活质量并不比其他地方差。 (三)警力资源的质量问题1文化层次普遍较低。相对于过去，公安民警的学历有了大的提高，目前，全国公安民警中有大专以上学历者占573，侗横向比较，差距明显，前景不容乐观。山东省的调查数据表明，在职民警中有大专学历者占628，远低于检察 统和法院系统。由于文化层次不高，知识相对不足，因此，面对各种纷至沓来
6、的新技术、新知识，不少民警无法接受，或接受不多不快，其直接后果就是工作缺乏创新性，被动挨打。2人才结构不合理。由于公安队伍的条件相对不是很优越，所以对于专业技术人才的吸引力较小。随着科学技术和经济形势的发展变化，相应的专业人才更加紧缺，如网络安全、DNA技术、计算机犯罪预防和侦查方面的人才，涉及经济领域的熟悉市场经济运作方式(如WTO相关法律法规)的犯罪预防、侦查人才等，由于各种原因，这些人才引进难度很大，而内部学非所用、一警不能多能的现象又较为普遍，严重地影响了警力资源发展。(四)警力资源的精神素质和道德素质问题。 目前我国警力资源的精神素质存在的问题较大，警察心理健康状况较差。耗时3年多，
7、抽样10000例的四川民警心理健康素质研究=指出：警察心理健康状况不乐观，有5.07的民警存在多种心理疾病。警察的职业道德也是一个热点问题。1995年全国共查处公安系统违纪违法犯罪的警察达9745人，1996年，查处9623人，l997年，又查处9043人；l997年至2002年的五年问，警察队伍受到追究处理的领导干部有2735人，其中县局局长以上685人。由此可见，我国警察队伍的道德素质有待进一步提高。 (五)警力资源的使用效能问题和警力资源流失问题1人事多头管理，警力条块分割，无法实现优化配置。在一般的大中城市中，公安人事管理体制分为市公安局直接管理、与区委区政府共同管理、区直接管理、与企
8、业协同管理及企业自主管理五种模式。由于人事隶属关系不统一，市局对非直接管理单位没有人事任免权，对现有的警力资源也无法根据需要进行优化配置。部门分工不清，机构设置不合理，警力资源一定程度相互抵耗。由于分工界线不清晰，导致上、下层单位都作战，都搞“小而全”，地级市以上的公安机关都是20多个处、室，而且处内设处，局内设局，致使机关臃肿，警力配置呈现头重脚轻的“倒金字塔”型。2警力资源流失严重，如公安部直属科研院所研究生毕业的人员吸纳比例为：1999年40 、2000年18、2001年3O.5，而研究生流出比例为1999年26.5、2000年24、2001年3O.5。人才的流失，既严重降低了警力资源的
9、质量和数量，也将对警察队伍的发展后劲产生巨大的负面影响。二、改善基层警力不足的途径警力资源配置的合理化有很多视角和途径。但是追根溯源，建立合理的制度，使得警力资源配置得以自发而有效进行是解决警力配置的根本所在。(一)体制上探索解决渠道1精简内设机构，规范警种职能。基层公安机关的机构设置应突出战斗实体的需求，改变分工过细、警种过多的现状。无需讲究上下对口，将职能重叠的部门合并，减少警种，彻底改变“小而全”的做法，将合并后的富余警力充实到基层一线，增强实战能力。2规范各警种的职责，职责清晰可使警力资源合理操作。人民警察法明确了公安机关职责的l4个方面，这是从法律上对人民警察职责的确认。必须依照警察
10、法的规定，明确各种职责，相应地配置、开发警力资源。3建立相对集中的警务联动区，合理配置警力，调剂警力资源。4建立以块为主的警务指挥机制，对所有警务资源实行以块为主，统一收编，统一使用，改革现有的隶属关系不合理的状况。(二)观念上倡导以人为本我们的观念需要有一个根本转变。现代国家，应当把经济交给人民，政府主要是管好社会。而政府管社会，首先就是保障人民生命财产的安全。由于警力不足等原因，正常的社会治安不能维持，为了救急，过一段时间就得搞“严打”；而一搞“严打”，就搞“从严从重从快”、“公、检、法一条龙”那一套。于是“以事实为根据、以法律为准绳”和正常的法律程序也就很难那么讲究了。结果，执法队伍办案
11、违法，自我败坏法治门风，还搞出一大堆后遗症来。信息时代来临，世界各国正沿着“全球一体化”的轨道发展，我国亦不例外，因此，现代的警务工作出现了全新的理念。公民认为，政府的服务对象是社会公众，而供养政府及政府工作人员的所有经费又是取之于民的税收，作为有纳税义务的公民理性的思考是，既要从政府处获得高质量、全方位的服务，又不愿增加赋税。所以，公众的一致愿望是建立“小政府，大社会”的公共运作模式。基于公众的统一愿望，各国政府正在调整公共财政支出体系，精简机构及人员，以提高政府的工作效率。警察部门作为政府最大的部门之一，各国政府亦在有效地控制投入，以防止其不断膨胀。作为警察机构，一定要摒弃传统的扩充人员、
12、加大投入的旧思维，而要从内部挖掘增加警力的潜力。应将“小警察，大治安”的构想引入警察的职能设定和机构设置过程。“小政府、大社会”的构想是马克思国家理论的重要组成部分。这一新型管理体制的核心是要缩小政府的统治功能，扩大社会的自治功能，建立起“廉价政府”，行使“为数不多然而非常重要的职能”。在我国现阶段的警察职能设定与组织机构改革过程中，实现这一构想的关键，在于警察组织必须在科学而合理地划分社区治安范围与主体权力责任、权利义务的基础上，转变职能，改变过去那种统包、统揽的治安行政管理方式，建立总体规模小、职能集中、机构精干的“小警察”。同时，最大限度地发挥社区在治安治理过程中的自我组织、自我管理、自
13、我服务的作用，把社区、治安市场能够管理或调节的事情，尽量交还给社区和治安市场去管理和调节，最大限度地调动社区组织、机构和公众参与社区治安的积极性，使各种社区组织和公众都能够在既定的制度框架内，独立自主地、充分有效地发挥各自的作用，形成所谓的“大治安”。(三)实践上加强探索挖掘潜力，积极改革和走市场化的道路1、建立警察文职化的制度我们知道，不少公安机关中的绝大部分预算是工资福利开支。一旦公安经费压缩，正式警察的编制也必将随之减少。然而当前社会对警务工作的要求却与日俱增，迫切需要设法增加警力，由于预算拮据，用在警员的工资和福利上的费用又不会有很大的增长。解决这一问题，我们可以通过实行“文职化”，即
14、雇佣文职人员来承担警察的一些后勤或管理工作，从而使这一矛盾得到圆满解决。曾十年连任印第安纳波里警察局主管副局长的詹姆斯E坎贝尔所说：“对多数警察局来讲，解决警员的工资福利的开支往往是一个最大的财政预算问题。可是，只要恰当地实施文职化计划，还是能缓解这个矛盾。”雇佣文职人员代替警察去从事一些后勤或行政管理工作。一旦某一后勤或行政职务由文职人员担任，一名警察就可以脱身走上街头，从事执法工作。而文职人员的薪水与福利补贴却较正式警员少得多，只有警察的一半。“文职化”对于盘活警力资源，避免走警力、财力扩大化是行之有效的。2、其他业务工作社会化在日新月异的信息时代，西方国家的警察部门管理出现了全新的理念，
15、这对我国公安机关的微观管理有极好的借鉴作用。他们主张通过市场机制来完善警察内务管理，其基本观点包括：公共部门和私营部门在管理上无本质的差别；私营部门管理具有优越性；借用私营部门管理模式来重塑警察形象。因此，成本预算成为公安机关领导必须首先要考虑的问题，即安排一个警力必须能发挥最大的效益。这个理论在一些发达国家的警务规划中已经得到运用，如，警务安排执行严格的分班制度；警力安排根据警察工作量作弹性变化；为节省警察投入，在安排内勤工作人员时招募一批有技术、待遇低的文职人员等措施。在指导警务外部工作时，他们用经济学的观点来分析警察机构长期存在的困境，提出了解决问题的独到办法。它认为“没有任何逻辑理由证
16、明公共服务必须由政府机构来提供”。既然警察机构内部问题重重，且历次改革收效甚微，那么最好的出路是打破警察的垄断地位，建立公私组织之间的竞争，从而使公民得到自由选择的机会。上述的警务理念，与警察的实际工作相联系，也许对传统的警察业务必须由国家警察包办的认识提出了挑战。但是一些发达国家已经把除属于国家警察权范畴的强制措施和执法活动外的警察管理、保护、救护、服务等职能交由社会其他组织来履行，并取得了很好的效果，社会公众很满意。如果我们公安机关借鉴其合理的成分，对内勤人员亦使用社会招募的技术人员，并将警察的部分服务业务交由社会其他组织来履行，我们可以节约近三分之一的公安资源。如在某省一方面是消防需要的迅速增长，一方面是公共消防资源的分配还在按既有的行政模式进行，对已经发生了巨变的乡村现实反应迟缓，在这种情况下，类似“老板消防队”这样的民间消防力量就
