行政程序法中的程序中立原则

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1、行政程序法中的程序中立原则一、作为一项原则的程序中立程序中立作为程序正义对法律程序的一项基本要求几乎是显而易见的。如果 程序不是中立的，例如程序制度对一方当事人有利而对另一方当事人不利，或决 定制作者偏袒一方当事人，都会使人产生一种感受：即程序没有给予所有的人以 平等的对待。程序中立的核心价值就在于，承认所有的程序参与者是具有同样价 值和值得尊重的平等的道德主体，因此必须给予他们同等对待，否则就意味着存 在偏私。程序中立在制度上最主要的是要求有一个不偏不倚的决定制作者，这一点在 现代法治社会中已被普遍认同。联合国于1996年通过的公民权利与政治权利 国际公约明确承认在刑事诉讼和大多数民事诉讼中

2、，当事人应当享受接受一个 由“合格的、独立的、不偏不倚的”裁判主体进行裁判的权利。 美洲国家于 1969年通过的美洲人权公约对此也作了规定，要求主持司法性程序的主体 必须是独立公正的。于1950年制定的欧洲保护人权与基本自由公约也要求，操作法律程 序的主体应当是独立的和公正的，但是对于其是否必须“合格”则没有作出规 定。程序中立的上述要求也为许多国家的宪法所承认。美国宪法修正案第5条以 及第14条所确立的“正当程序”包含了程序操作主体必须独立、公正这一要求， 加拿大的权利与自由宪章第11条要求所有刑事案件的被告都有权获得“由 独立而公正的裁判者主持的审讯”，以保障所谓“基本的正义”。我国198

3、2年 宪法也明确规定，人民法院独立行使审判权，不受任何其他机关、团体和个人的 干涉。人民法院必须独立公正地审理案件。可以说，程序中立的要求在我国宪法 中已有了明确的规定。最近修改的刑事诉讼法和民事诉讼法对程序中立的要求又 进一步作了具体的规定。程序中立的要求自然也为各种程序法所规定或确认。几个世纪以来作为西方 法律程序基本原则的“自然正义”，一直将公正、独立的裁判者作为其一项最基 本的要求，即任何人不得作为其自己案件的法官。这一要求的实质就是为了保障 程序主持者和裁判者的中立性。霍德森法官（Lord Hodson）在“里奇诉鲍尔温 （Ridge V，Baldwin）一案中辩称：”自然公正有三点

4、无可争辩的特征：第一, 有权向不偏听偏信的裁判所陈述案情;第二,有权知道被控的事由（事实和理由）；第三，有权对控告进行申辩。“美国联邦行政程序法特别对主持行政程序 的行政法官（MS）的独立性和中立性作了规定。为了保障行政法官的独立和公正 性，行政程序法禁止行政机关要求行政法官承担”与其责任和义务不相符的义务 “；行政法官受文官功绩保护委员会（Meri t Sys teme Pro tec tion Boa nt） 而不是行政机关的制约。同样地，在我国民事、刑事及行政诉讼法以及有关的行政程序法律、法规中， 也都毫无例外地确立了裁判者必须中立的原则。在法律程序制度的建设上，理性的人们没有理由拒绝程

5、序中立的原则。程序 中立可以使当事人相信他们能够通过中立的程序而进行“公平的竞赛”，从而拥 有对法律程序制度的信心和积极性。如果程序是非中立的，就好比要求人们去参 加注定于要失败的游戏，而失败的原因仅仅是因为他们没有得到游戏规则的公平 对待，其结果是人们要么拒绝参与这样的游戏，要么不择手段来改变对自己不利 的规则，从而有可能加剧程序活动中的“非道德化”。从这一意义上看，程序中 立实际上就是要求给予所有程序参加者平等的机会，即体现作为公平的正义。即 便将人假设为“经济人”，一些人虽然有理由期望从非中立的、偏向他们的裁判 者那里获得好处，他们同样有理由拒绝非中立的程序，因为没有任何人可以使自 己充

6、分地相信在所有情况下一个非中立的程序都将对自己有利。进一步来看，缺 乏中立性的程序将不可避免地导致一种道德上的堕落感：为了获得对自己有利的 裁决，当事人将不再诉诸于发现真相、理性说服等手段，而是力图获得裁判者对 自己的好感并进而作出对自己有利的裁判。事实上，社会心理学的研究表明，即 便是从不公正的程序中获利的当事人，也在一定程度上对该程序的结果怀有一种 “堕落感”，更不用说其它人了。作为程序正义对法律程序的一项基本要求，程序中立虽然是一个被普遍认同 的原则，但却并不是总能得到贯彻的。在法律程序的设计和程序作业中，有一系 列的因素可能会影响程序的中立性。这些因素包括：与程序主持者相关的或可能 相

7、关的利益、偏私、来自程序作业过程之中和之外的控制等等。因此，程序中立 原则必须具体化为一系列程序机制，以保障程序作业中裁判者的不偏不倚和程序 活动的独立与公正。在这里，至少有四个方面的问题是必须考虑的：确保裁判者 免于利益和偏私的干扰、裁判者的独立性、程序中的职能分离以及避免单方面接 触。二、利益与偏私利益。假如通过某个程序活动而产生的某个结果比可能产生的其它结果更有 利于程序的主持者和裁判者（包括与其有利益关系的其它人），则意味着程序主 持者或裁判者与其所操作的程序之间存在着某种“利益关系”。当然，对这里的“利益”应该有所限制。简而言之，这种利益必须超过其它所有人都可以从某个 结果中获得的“

8、平均值”。例如，一个负责环境保护的公务员作出的某项裁决也可以使其自己享有清洁 空气的好处，但很显然并不能因此而认为其对该裁决具有“利益”，因为所有的 人都可以从该决定中获得好处。裁判者对于程序活动的结果具有某种利益的情形，往往使人们很难相信他们 能够公正地主持程序的进行和作出裁决，即使他们事实上确实作出了“大公无 私”或“大义灭亲”的裁决，也无法完全消除人们对结果公正性的怀疑，因为人 们往往更愿意相信自己的眼睛，于是正义不仅仅应当确实存在，而且应当使人们 有理由相信它的存在。从逻辑上讲，如果程序主持者或裁判者对于程序活动有某 种“利益”，这种利益与程序活动的结果之间的关系将会有以下几种可能：1

9、. 利益的存在并没有影响结果，并且结果是公正的；2.利益的存在没有影响结果， 而结果是不公正的；3利益的存在影响了结果，但结果是公正的；4利益的 存在影响了结果，而且导致了结果的不公正性。从关注于结果的角度看，似乎只有第四种清况是我们应当避免的，因为裁判 者的个人利益导致了结果的不公正;至于前三种情况,尽管存在着某种个人利益， 但这种个人利益要么对结果没有产生影响，要么对结果产生了好的影响。那么， 程序中立原则是否要求完全消除程序主持者或裁判者的个人利益，哪怕这种利益 并没有对结果产生影响或产生了好的影响呢？回答是肯定的。其理由可以归结为以下几个方面：第一，从法律程序的实际 操作者看，要确证个

10、人利益是否对程序活动的结果产生了影响，往往是非常困难 的，因此只要裁判者对程序活动有某种利害关系，就很难指望人们相信这种利益 没有对结果产生影响，即便实际确实如此；第二，在很多情况下，要判断程序活 动的结果是否“公正”所依据的外在标准并非人们一致认可的。这不仅意味着判断结果的实体公正 性有时会相当困难，而且也表明有时结果的公正与否取决于产生该结果的程序； 第三，裁判者对程序活动具有某种个人利益的事实，不可避免地将影响人们对裁 判者的信心。偏私。与个人利益对程序中立的影响不同，程序主持者或裁判者的偏私与具 体的利益元关，而是由于其在程序活动中试图满足某种预设的观点或偏好，从而 可能影响程序活动的

11、公正性。美国行政法学者戴维斯曾经指出，程序活动中的偏 私可能有三种情形：对法律和政策理解上的某种偏好、对特定情况下事实认定的 偏好以及对特定当事人的偏爱。但是，对于上述三种情况，需要作进一步的分析： 1.如果裁判者仅仅是对于法律和政策存在某种预设的理解上的偏好，并不构成“偏私”，因为任何人都有可能对某一规范作自己的理解，他们也有权利这样做。 美国联邦最高法院法官伦奎斯特(Rehnpuist)在一个判例中写道：“一位大法官来到法院而头脑中对他将要面对的宪法性 裁决领域却毫无自己的理解，这只能表明他不具备作为大法官的资格，而不是表 明他没有偏私。”事实上，在行政活动领域，行政官员都被要求推进法律、

12、法 规和特定的行政政策的落实，他们对有关的规定和政策表现出某种偏好并不构成 偏私。在很多清况下，这种偏好恰恰是他们获得任命的原因所在。2裁判者对 于某种事实的认定或判断上的偏好是否构成偏私，有时是难以确定的，因为这种 清况往往与对法律和政策的理解有关。但是，假如一个裁判者在收到相关的证据 之前就已经形成了对事实的判断，则表明存在偏私；有时裁判者可能对特定案件 发生之前就已经对特定事实形成了自己的结论。在这些情况下，程序中立都可能受到影响，因而应当予以避免。例如，美国 联邦第二巡回法院在，IMCO k诉美国联邦贸易委员会 (Federal Trade Commission)一案中，认为联邦贸易委

13、员会主持的听证程序 有失公正，因为它的一位主席参加了听证和决定的制作，而在此之前该主席曾经 在一次讲演中指责过Texaco公司有违法经营行为，因而不能排除他在事实认定 上的偏私.3如果程序主持者或裁判者对参与程序的一方当事人存在偏私或偏 见，显然是不公正的。但如何认定裁判者对某些当事人有偏见，实践中往往很难 把握。以上我们讨论了利益和偏私对程序中立的影响。当程序活动的主持者和裁判 者受到或看起来受到某种直接或间接利益的影响，或者对程序活动中的法律、事 实和当事人存在偏见时，这样的裁判者对该具体的程序活动来说就是不合格的， 他们应当回避，当事人也有权提出回避申请。但是，有可能出现这样的情况，即

14、依上述原则应当回避的主体正好是依法有权主持该程序活动的唯一主体。这时 候，如果申请该主体回避，有关的争议就只有不了了之。在美国，针对这种情况， 联邦最高法院在一些判例中发展了一种“必要性理论”，认为如果当事人以利益 或偏私为理由而申请某个裁判主体(机关或个人)回避将导致该案件不了了之时， 该主体不予回避是必要的。支持“必要性理论”的一个重要理由就是：如果案件 得不到裁诀，那就意味着其中一方当事人已经不战而胜，这种情况下产生的不公 正甚至比牵涉到利益和偏私的程序活动所可能产生的不公正要严重得多。三、裁判者的独立裁判者的独立是程序中立原则的一个显著标志，它涉及到两方面的因素：1. 裁判者不受程序活

15、动中的一方当事人和任何利益团体的控制；2.制作决定的职 能与其它职能相分离。以下对这两方面作进一步的讨论。控制。在司法程序中，裁判者不受来自当事人和其它任何个人、团体的控制, 是为了保障司法独立的一个必要前提。但是在行政程序中，裁判者可能受到控制 的情形要比司法程序中复杂得多。因为在很多情况下，制作行政决定的官员隶属 于行政系统，从而很难避免来自行政机关首长或行政机关系统中较高层级的控 制。为了尽可能地减少可能施加于裁判者的控制，美国联邦行政程序法将专门主 持听证的行政法官置于文官功绩保护委员会而不是行政系统的监控之下。但是事 实上，在行政裁决程序中，只有远远不到一半的案件是由行政法官来主持的

16、，绝 大多数行政程序是由隶属于行政系统的官员主持的，后者不可能免于来自行政系 统的控制。强调裁判者的独立性，目的在于保障裁判者免于可能影响其公正判断、公正 适用法律和政策的控制因素。应当承认，并非所有的控制都将影响过程或结果的 公正性，来自行政系统的层级监督也可能促使决定减少错误、增强其公正性。因 此，控制因素并不必然导致程序中立性的丧失，只要这种控制不是明确地指向某 个特定当事人或特定团体的利益，控制是可接受的。但是，我们很难排除某些控 制可能带有偏私或利益因素，而且，对裁判者的控制在很多情况下至少可能给人 造成看起来不公正的印象。因此，控制既是必要的，又是带有风险的。这样看来，裁判者的独立性问题主要是一个“程度”问题。裁判者完全独立 的情况在行政程序活动中几乎是不可能的。即便如美国的行政法官，虽然不隶属 于行政系统，但也间接地受到行政机关的控制。例如，行政机关可以对行政法官的表现进行评价，甚至可以对他们是否称职 提出意见，这些都可能对行政法官的