论土地征收中农民利益的保障

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1、论土地征收中农民利益的保障序言我国的土地征收是指为国家为了社会为了公共利益的需要，依照法定程序，将农民集体所有土地转变为国家所有，并给以农村集体经济组织和农民个人相应的补偿。伴随着我国工业化、城市化的不断加快，城市建设用地越来越多的依靠土地征收的方式满足。目前全国失地农民数量已接近 4000万人，每年围绕农村土地土地征收中引发的冲突占了中国群发冲突的很大比重，说明失地农 民的生存开展已是政府与社会面临的重要课题和挑战。政府和某村委会在村民完全不知情的情况下，征用胜利村141.8亩地，其中四组被征地71.5亩, 名目是建设所谓的“广场，同年10月该块地却出现在当地媒体，以40.6万/亩向社会公开

2、出让， 其转让价格几乎是补偿给村民价格的10倍。随后，佳美房地产开发以5768万元的最高价 取得了这块土地的使用权。就这样，某政府以建设广场名义征用的耕地，转眼成了商品房建设用地， 而四组村民同样没能拿到一分钱，甚至连白条也没见到。村民为了要回自己应有的征地款，几年来奔 波与镇政府、市政府甚至省政府之间，但直到今天，他们仍没拿到一分钱。案例中某政府和某村委会在村民完全不知情的情况下，把农民赖以生存的耕地征作为城市化用地，建设所谓的“广场。农民的耕地被征走了，补偿款却至今一分钱的都没有拿到。土地征收过 程中这样的现象普遍存在，由丁土地征收法律制度的不完善、 征收权力运作的失范、保障农民权益 的的

3、缺位，在土地征收中被征收农民成为最大的利益受损者。本文根据存在的问题，从法律角度对土地征收中农民权益的保护作一探讨。、现行征收制度在农民权益保护上的缺乏一、土地制度对农民参与其中的排斥我国现行与土地有关的法律有?宪法?、?土地管理法?、?农村土地承包法?等规定：农民 对集体所有土地拥有承包经营权。但是法律对土地承包经营权的规定是模糊性的。在现行的土地制 度框架内，集体土地所有权的主体模糊不活。?农村土地承包法?第十二条规定“农民集体所有的土地依法届丁村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理 ；已经分别届丁村 内两个以上农村集体经济组织的农民所有的，由村内该农村集体经济组织或者

4、村民小组经营管理；已经届丁乡镇农民集体所有的，由乡镇农民集体经营、管理。对丁所有权到底是届丁村农民 集体还是农民集体经济组织或者乡农民集体， 都没有明确的标准，土地承包合同的当事人各种各样， 没有统一的法律标准，造成了现实中的混乱，使得农民承包土地经营权在国家土地征收制度面前不 堪一击。因为?宪法?和?土地管理法?明确规定了国家为公共利益的需要， 可以对土地实行征收， 另一方面?土地管理法?也明确规定了 “任何单位或个人使用土地，必须使用国有土地，但凡不届 丁该集体经济组织的用地单位或个人需要使用土地，都必须请求政府动用地役权，从而满足其用地需要。即征收权的行使是集体土地变为国有的唯一途径根据

5、?土地管理法?第三十四条规定，只有国有土地使用权才能上市流转，也就是说，无论为了公共利益还是商业开发，全部都需要通过“征 收这一行政化的手段进行。因此在现有的框架下，土地征收的主体是国家，这种征收是国家行政 行为，具有强制性，征收土地的标的是集体所有的土地。在土地征收过程中的国家、集体、农民的 三方关系中，作为承包经营权人的农民的参与权受到了制度性排斥。因为农民不是征收活动直接相对人，土地征收是国家直接与土地所有者即农村集体经济组织进行的，虽然在?土地管理法?及国土资源部颁发的有关文件中对农民在征地过程中进行参与作了 一些程序上的规定，但因其不具备土地征收法律关系主体地位而谈判，事实上被置丁了

6、土地买卖的游戏规那么之外，例如案例中胜利村村 民就是在完全不知情的情况下征用土地 141.8亩地，成为利益受损的对象。二、土地征收的目的规定过丁笼统?土地管理法?明确规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收或征 用并给予补偿。根据上述法律的规定：土地征收应以公共利益为目的。对丁 “公共利益，不同国家在不同时期有着不同的理解。通常理解为，根据法律追求正义的价值取向，不能动用国家公权 为个别团体或私人谋利，其表达为以公共使用为内容的公共目的和实现特定经济政策目的的公共目 的。一般来说，土地征用中的公共利益，可表现为国民健康、教育、公共设施、公共交通等公共事 业需要。但是我国目

7、前还没有对公共利益的范围进行明确的界定，“公共利益的概念乂比拟抽象， 既没有作出进一步的明确说明，乂没有对以公共利益为目的的建设工程的范围采用列举式的规定。如果行政机关真正出丁公共利益的考虑而采取强制规划、征收、征用等特殊行政措施，以公共利益为由来限制公民的根本权利财产权是根本权利之一，无可厚非。但实践中对有关公共利益的解释 和界定过丁灵活，常常被人为地滥用，行政管理实践中的大量典型案例和经验教训说明，“公共利 益是个筐，什么东西都往里装，这一弊端特别为人诟病，在土地和财物的规划、征收、征用、强 拆等方面出现的大量恶劣案例，往往是某些行政机关和社会组织说到底是某些掌控公共权力的人 假借“公共利

8、益之名而行损害民众利益之实，严重影响了政府形象，社会危害性很大。公共利益作为一个高度抽象、难丁界定的概念， 如果不严格限定，极易出现滥用现象。 政府在巨大经济利益 的驱动下，极易打着公共利益的幌子，将商业目的用地纳入土地征收的范围， 案例中政府在村民完 全不知情的情况下，征用胜利村141.8亩地，其中四组被征地71.5亩，名目是建设所谓的“广场， 实质上以40.6万/亩的高价卖给了开发商，其转让价格几乎是补偿给村民价格的10倍，政府从中捞到多少好处可想而知，最终受到损害的还是被征地的农民。三、补偿标准过低，补偿体制不公平?土地管理法?第四十七条的规定，征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿

9、，征用耕 地的土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和宵苗的补偿费，征用耕地的土地 补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6-10倍，安置补助费为该耕地被征用前3年平均年产 值的46倍，地上附着物和宵苗的补助费标准由省、自治区、直辖市规定。此种补偿机制根本上 延用了方案经济时代的做法，以土地过去年均产值作为确定补偿费用标准，不能反映市场对土地的真实价值的评价，未考虑到农用地转为国家建设用地的土地价值的升值潜力。并且对丁确定地上附着物和宵苗的补助费标准的依据是什么，我国现行法律并没有涉及，导致各地执行不一致，土地行政管理部门的自由裁量权过大。关丁补偿费用的分配，按照?土地管理法实施

10、条例?第二十六条的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及宵苗补偿费归其所有者所有。 但法律却并没有规定土地补偿费的处分规那么，我国的土地征收制度源丁方案经济体制我国集体所有权的主体 虚位，土地补偿费实际上被少数管理者所控制， 土地征收被作为行政手段配置土地权利的方法农民 利益极易被侵害。四、社会保障体系不健全，生活存在后顾之忧土地是农民赖以生存的物质根底，一旦失去土地，而政府乂不能为他们提供强有力的社会保障， 因而失地农民的处境必定十分困难。 一方面目前的征地补偿水平比拟低，一般难以维持农民先前的 生活水平，而且这些补偿费用也只够维持其 35年的生活；另一方面，失去土地使农民的开

11、展权受 到侵害，农民原本具有一定的产业，征地以后不但无法继续以前的生产与生活， 甚至连工作都无法 解决，因而更谈不上什么开展权了。因此有必要针对失地农民的具体情况建立与其自身特点相适应 的社会保障制度。 市场经济条件下失地农民从农耕向二、三产业转移的难度较大，难以实现再就 业，但乂不能享受下岗职工、失业职工的社会保障以及城市居民最低生活保障线的待遇，成为种田无地、上班无岗、低保无份的“三无群体。大局部人员无力参加社会保险，以后的生活就难有保 障。因此，在当前整个社会就业压力增大，社会保障制度尚不健全的情况下，一旦失地，就意味着 农民失去了生存的根本保障，尤其是那些素质偏低，年龄偏大，体弱多病的

12、人再就业更是希望渺茫， 对今后的生活普遍感到忧心忡忡。 局部失地农民生活在城市的边缘，在就业、子女就学、社会保障等方面乂享受不到有关政策的实惠，生计问题会越来越突出。二、实践中违规的征收行为一土地征收中征收权的滥用在土地征收过程中无权批准或越权批准征收土地，有时为了一般的请求而实施征收，在起征收过程中征收权不滥用，将公共利益与征收之间的逻辑关系颠倒，变其为先征收土地，再找工程，或者化整为零审批土地，违反法定程序批准征收土地，未征先用、多征少用、征而不用，未支付补偿 费即强制破坏地面建筑物和其他附着物，从而损害了被征收土地集体经济组织及其他成员的合法利 益。此外，有关组织和个人的成心侵权行为更使

13、得被征收人雪上加霜，甚至有些地方政府乃至基层组织肆意截留、挪用征收补偿款，侵害被征收人利益的情况相当普遍， 更有一些不法之徒公然侵占 集体经济组织的征地补偿费甚至农户的房屋补偿费和宵苗补偿费等,廉价的土地征收本钱使政府在征地中获取了本应届丁农民的土地征收与土地出让之间的差价利益。从而土地征收权成为获利的工具，不仅导致原权利人与国家之间经济关系的显示公平，也不符合国家征收权的宗旨，催化了征收中的腐败，更损害了农民的利益。二补偿资金难以发放到位?中华人民共和国村民委员会组织法?第五条第三款规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村届丁村农民集体所有的土地和其他财产， 教育村民合理利用自然资源，保护和

14、改善生态环境。 这里所规定的，仍是村委会对农民集体所有土地的管理权，而土地所有权和经营管理权是两种不同 性质的权能。因此，如果把征收土地所有权的行为定性为行政行为，其直接的后果就是导致在法律纠纷中，诉讼原告或复议申请人的缺位。这显然不利丁农村集体合法利益的保护。丁是在实践中， 往往出现两种极端：一局部村干部打着“村集体的名号和违法征地的政府机关同流合污，搜自处 分集体所有土地并从中中饱私囊，贪污腐败。从而引发纠纷，激化农村社会矛盾的现象越来越严重。 如胜利村的村民没能拿到一分钱，甚至连白条也没见到。为了要回自己应有的征地款，几年来奔波与 镇政府、市政府甚至省政府之间，由丁人为的原因直到今天，他

15、们仍没拿到一分钱。导致的后果只能 是损害了农民的利益，换来的是农民是对政府越来越多的不满。我国的土地征收制度源丁方案经济体制，土地征收被作为行政手段配置土地权利的方法，而没有像国际通行做法那样将土地征收作为根本民事权利的限制制度在物权法中规定.权利缺失必然导致利益受损。由丁权能的受限，农民在征地过程中无法充分参与到征地的过程中去，对丁征地的目的性、征地的范围、征收补偿安置和征收安置费用的使用、管理等方面没有充分表达自己意志的机会，也不能争取足够的措施来保障其合法权益。权利的合理配置及其行使是保障权益的根本途径， 因此，农民不仅要“耕者有其田，还要“耕者有其权，才能对自己的利益真正可以拥有一个稳 定的预期。二、现行征收制度完善方向一、明确承包经营权的内容，保障农民在土地征收中的参与权在法律上，农民虽不是土地的所有者，但现实中，作为土地所有者的集体经济组织一般并不直 接经营土地，而是由作为集体经济组织成员的农民，以承包经营者的身份直接经营，因此农民是土地的实际支配者和经营者。土地征收虽然是土地在集体所有和国家所有之间的变动，但这种变动却对农民的利益产生直接的影响，因为农民的土地承包经营权因土地征收为国有而同时归丁消灭，这些足以使农民成为一个独立的利益主体， 应享有与集体同样的法律地位。法律需要进一步明确其利 益主体的地位，即需要明确农民土地承包经营权的内涵。根据产权理论，农