第一章行政法概述

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1、第一章行政法概述教学目的和要求：本章通过剖析行政、 行政权和行政法现象， 揭示和阐明行政法的基础理论，使学生掌握行政法的概念、对象、功能、形式和特点。为学习行政法学总论内容打下理论基础。教学重点：第一节第一；第二节第一、二；第三节第二；第四节第 教学时数：8学时第一节行政简单地说，行政法就是关于行政的法。因此，研究行政法必须首先了解什么是行政, 这是行政法学理论研究的起点。一、行政的概念行政是行政主体依法行使国家 权力对国家和社会事务进行组 织与管理的活动。行政的概念是 行政法学理论研究的起点和开 端从行政的词源看，行政一词古已有之。如我国左传 中记载的行其政事”、行其政令”的说法，史记中记载

2、的“共和行政”事件等。二千多年前古希腊著名学者亚里 士多德也曾使用过“行政”这一术语，他在其政治学一 书中就提出把国家权力分成讨论权、行政权和司法权三种权 力。“行政” 一词的英文是 Admi ni strati on ，源于古希腊文Admi nistrare ，其简单含义是“管理”或“执行” 管理”或“公共行政”，我国台湾学者将其解释为: 理”，简言之，行政就是公务的推行或管理。1 2。现代汉语中的“行政”一词又称“行政政是“众人之事”，行就是“推行”或“管“行政”在行政法上有着特定的涵义。在不同社会制度、不同法律传统和不同历史时期的国家中，行政法学理论对行政都有不同的解释，其观点也不下数十

3、种。 其中主要的观点有以下几种：1. 除外说。“除外说”又称“排除说”、“扣除说”、“剩余说”、“狭义行政说”，认为行政是指除立法、司法活动以外的一类国家职能，或者说除立法作用、司法作用以外的所有国家2作用。此种观点是对行政的一种消极定义，与三权分立政体的确立是一致的。这种观点最 早提出者可以说是孟德斯鸠，日本行政法学家美浓部达吉是这一观点的典型的代表。该观点只指出行政外部形式上的特征，而没有涉及行政的实质内容。同时，由于现代行政权的扩张，使同一行政机关可能兼具一定的立法或司法的职能，因此“除外说”在现代社会难以表达行政的内涵。2. 目的说。“目的说”也称“广义行政说”，参见胡建淼著：行政法学

4、，法律岀版社1998年版，第2页。是针对“除外说”存在的种种问题而提出的。此种观点认为国家的一切活动和作用都是行政。目的说由德国行政法学者奥托梅叶最先提出，德国行政法学者马叶尔和日本行政法学者田中二郎是这一观点的典型代表。如田中二郎认为，“行政是在法律规定的基础上，受法律制约，在现实之中，以积极实现国家目的 为目标所进行的，全体统一的、连续不断的国家活动”。参见杨文忠编译：日本行政法概述，中国政法大学行政法研究资料（下）（1985年），第498页。目的实现说存在一定的缺陷，把行政简单地等同于国家活动， 或者为国家目的而进行的一切活动，其内涵不够明确，与国家的立法和司法作用难以作出本质性区别。3

5、. 国家意志执行说。此种观点把国家的活动分为两大部分，一部分是国家意志的制定和表达，另一部分是国家意志的执行和推行，行政是国家意志的执行活动。1887年，美国行政学的创始人、曾任美国第 28届总统威尔逊在政治学季刊上发表行政学研究一文， 认为政治与行政不同，政治与行政应当分离。张康之：对政治与行政二分原则的审查，国家行政学院学报2001年第4期。美国行政法学家古德诺在他的政治与行政一书中认为：在一切政治制度中，只有两种基本的功能，即国家意志的表现和国家意志的 执行。前者谓之政治，后者谓之行政。” 古德诺著：政治与行政，华夏出版社1987年版，第12- 13页。古德诺的二分法是对孟德斯鸠国家职能

6、三分法的扬 弃。这种观点虽然把行政限定在一定范围之内，有一定进步，但对国家权力采用绝对的二分法也有其局限性。4. 管理说。持该观点的学者认为，行政是指政府事务的管理。美国社会科学大辞典解释说：“行政为国家事务的管理”。萨佛里兹编得的公共行政词典认为行政是指政府事 务的管理和指导。转引自罗豪才主编：行政法学，中国政法大学岀版社 1999年版，第2页。这种见解目前在国外比较普遍，与我们所说的行政管理比较接近。上述对行政的定义是建立在国家的立法、司法和行政作用相互独立，即三权分立的基础之上的。我国是社会主义国家，宪政基础不是三权分立，但是国家的立法、司法、行政等职 能由不同机关相互分工的原则也是我国

7、宪法所确立的原则。因此，在研究我国行政法中的行政含义时，上述定义自然具有借鉴的价值。从本质上说，行政就是一种特殊的管理，即国家行政管理。马克思在评“普鲁士人”和“普鲁士国王和社会改革”一书中指出：“行政是国家的组织活动” 。马克思恩格斯全集第 1卷，人民岀版社，第 479页。马克思这一论断虽然简单，但却科学地揭示了行政的由来和本质，为研究行政指明了方向：第一，行政是一种 国家活动，而不是一般的社会活动。因此，只有国家出现以后才有行政，只有国家或国家机关才能从事行政活动；第二，在国家的各种活动中，行政只是其中的一种，即国家的组织活动，其可以是国家对社会的组织与管理，也可以是对管理者即国家组织自身

8、所进行的组织与管理。后来列宁进一步发挥了马克思的这一思想，他认为组织工作乃是行政的主要特点和内容。列宁指出：“社会主义党在世界历史上第一次完成了夺取政权和镇压剥消者的事业，紧 接着就要解决管理这个任务。要有效地管理进行，必须善于实际地进行组织工作。” 列宁全集第27卷，人民岀版社，第 221页。同时参见应松年、朱维究著 ：行政法总论，工人岀版 社1985年版，第4页。综上所述，我们认为：行政是行政主体（主要是行政机关）为实现统治阶级的国家意志， 依法行使国家权力对国家和社会事务进行组织和管理的活动。这一定义主要包括以下几层含义：第一，行政是国家的基本职能之一，其目的是实现统治阶级的国家意志；第

9、二，行政的 主体主要是国家行政机关， 但行政不限于行政机关的活动，还包括得到行政授权的企事业单位、社会团体和其他社会组织的活动；第三，行政的内容是组织和管理国家与社会事务，非行政管理活动不属于行政；第四，行政的依据是宪法、法律和其他行政法律性规范。参见孟鸿志等编著：法学基础与行政法，吉林人民出版社1988年版，第131 - 132页。二、行政的特点行政作为一种特殊的国家管理 具有阶级性与科学性、国家性 与法治性以及执行性与服务性 等显著特点行政作为一种特殊的管理活动，具有如下显著特点：（一）阶级性与科学性行政管理既然是为实现统治阶级意志的一种活动，因而就具有鲜明的阶级性。 行政管理是上层建筑的

10、一部分，它必然为国家所建立的经济基础服务。社会主义的行政管理则必然要为解放和发展生产力服务，并从根本上始终体现最广泛的人民意志和利益。资本主义行政管理与社会主义行政管理虽然有着本质的区别，但这丝毫不意味着我们要拒绝吸收先前阶级的管理经验和方法。马克思在资本论中明确指出管理具有两重性，它 既有组织生产力的一面，又有与人们生产方式直接联系的一面。前者是管理的自然属性， 即科学性；后者是管理的社会属性，即阶级性。行政管理同样具有两重性。列宁也曾说过：政 治是一门艺术又是一门科学。行政与政治一样也是一门艺术和科学。行政管理作为一种特殊的管理活动，有其内在的规律和方法，这是人类社会发展的宝贵财富，并不为

11、哪个阶级所特有。现代行政管理的某些规律性以及技术性的原理和原则，既适用于资本主义的行政管理， 也原则上适用于我国社会主义的行政管理。因此，在强调行政的阶级性同时，又必须强调其科学性的一面。（二）国家性与法治性行政管理与一般的社会组织活动不同，其特点是一种“国家”的管理。它的目的和任务是为了实现国家的职能，即建立有利于统治阶级的政治、经济、文化秩序。因此，这种管理 活动只能由国家机关负责，并以国家的名义处理内外事务。同时，科学的、现代的行政管理必然是一种法治的管理。从各国法治的普遍性而言，“政府服从法律，行政受法的支配是法治的一般原则之一” 。姜明安主编：行政法与行政诉讼法，北京大学岀版社、高等

12、教育岀版社1999年版，第5页 “依法行政”或“行政法治”是当代行政法的原则和核心，它要求一 切行政都必须遵循法律所规定的条件、程序、方式、形式等，违法行政显然就没有法律效力。法治的行政将从根本上保证统治阶级的整体利益得到充分实现，维护行政管理的统一性、权威性和科学性。行政的国家意志性和法治性也反映出其强制性特点，即国家机关依法行使行政权的行为是以国家强制力为保证的。行政主体所实施的行政活动，作为相对人有服从、接受的义务， 否则，行政主体就可以借助法律手段来强制相对人执行和服从自己的决定。显然，这种活动也是一般社会组织不能取而代之的。（三）执行性与服务性国家行政活动与其他国家职能活动有很大不同

13、，其特点是一种“组织”与“管理”的活 动，因而具有执行性特点。我国人民代表大会制度也决定了我国的行政管理具有很强的执行 性和服务性特点。按照我国宪法规定， 人民代表大会是国家权力机关，各级行政机关是各级权力机关的执行机关，它由权力机关产生，对权力机关负责，受权力机关监督。因此，相对 于权力机关而言，行政管理必然是一种执行性的活动，它必须执行权力机关所赋予的任务， 必须按照全国人民代表大会这个最高权力机关制定的宪法和法律来行使职权，执行人民的意志，并接受人民的监督和控制。当然，行政活动不仅仅是一种被动地照章办事。行政机关为了贯彻执行国家权力机关的法律，也需要在其职权范围内依法制定大量的行政法规范

14、和其他 规范性文件，即通过行政立法等手段进行组织和管理。行政机关这种创造性的执行、 指挥和组织活动，是为了直接实现国家的目的和任务，这与审判机关和检察机关的司法活动明显不同。行政管理的执行性，从本质上表明了我国行政管理的根本宗旨是为人民服务。在我国， 人民是国家的主人，国家的一切权力属于人民。行政机关的权力是人民赋予的，它必须体现人民的意志，代表最广大人民的根本利益来管理国家和社会事务，因而理所当然要全心全意为人民服务。否则，将背离行政的宗旨， 失去行政管理的资格。行政机关为人民服务的根本 宗旨，将从根本上保证我国行政管理的方向，体现我国行政管理的根本目的，也是我国社会主义行政管理区别于资本主

15、义行政管理的根本标志。11三、内部行政和外部行政的划分内部行政与外部行政是国家行 政的两大组成部分，它们均受 行政法的调整。内部行政与外 部行政的划分具有重要的理论 意义“行政”是行政法学中最基本的概念，他的分类是行政法 及行政法学分类的基础。 根据不同的划分标准， 可对行政作不 同的分类。如按照行政的职能划分，可以有组织、人事、公安、 司法、民政、经济、科技、教育、军事、外交等部门行政；按 照行政的范围划分， 可以有中央行政和地方行政、城市行政和农村行政、内部行政和外部行政等。其中，内部行政与外部行政的划分，对于研究行政主体、行政行为、行政程序、行政责 任等有着特别重要的意义。（一）内部行政内部行政是指国家行政机关为履行对国家和社会事务的管理职能而对自身进行的组织 与管理的活动。国家行政权来自人民的委托，是通过宪法和法律首先授予中央人民政府和地 方各级人民政府的。各级人民政府为了履行其行政职能，保证国家行政管理正常有序地进行，必然要对各级行政机关及其职能部门进行指挥和监督，各行政机关相互间、 行政机关与国家公务员之间、国家公务人员