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1、中国社会救助制度的开展方向浙江省残疾人结合会 吕明晓202X-11-9 10:35:02来源：社会保障研究202X年第4期摘 要：在回忆中国社会救助制度开展与成效的根底上，本文以社会救助的权利化、福利化、绩效化为开展维度，着眼于体制机制和管理效劳研究，提出中国社会救助制度的开展方向。关 键 词：社会救助，制度，开展方向社会救助是指国家和其他社会主体对于遭受自然灾害、失去劳动才能或者其他低收入公民给予物质帮助或精神救助，以维持其根本生活需求，保障其最低生活程度的各种措施。社会救助对于调整资源配置，实现社会公平，维护社会稳定具有非常重要的作用，是社会保障制度的基石，也是现代国家的重要社会制度之一。
2、改革开放以来，特别是新世纪以来，我国社会救助获得了显著成就。社会救助写入中共中央关于构建社会主义和谐社会假设干重大问题的决定、党的十七大报告，成为社会保障制度的基石。社会救助与社会保险、社会福利、慈善事业等互相衔接，共同构成了覆盖城乡的社会保障体系，救助工程从城乡低保不断扩展为集生活、医疗、教育、养老、照料、住房、法律、救灾、殡葬等需求为一体的全面保障。社会救助的覆盖面和资金投入不断加大，保障了广阔贫困和弱势公民的生存权。在此进程中，社会救助制度本身不断开展变迁并固化为国家制度构成，社会救助理念为广阔公众所承受。当然，社会救助制度也存在覆盖面不够广、救助不够及时、监视管理不够严格、投入机制不够
3、、基层队伍缺乏、管理手段落后、城乡和地区之间差距拉大等诸多问题。因此，总结经历，推动制度开展和完善成为当前社会救助制度建立的重点任务。一、适应救助新理念，推动社会救助体系分类化、综合化一救助理念权利化。传统的社会救助制度的理念属个体归因性贫困观，济贫措施都带有惩罚与歧视性质，救助是一种施舍和恩赐，在救助对象的取舍、标准确实定、程序的施行等方面都存在随意性、无固定性、不确定性，救助对象往往需要表达一定形式的感恩或听命，救助资源掌握在审批者手中形成一种“租，使得救助制度较大范围内存在失灵现象。随着社会进步，社会救助是一种权利逐渐为多数人承受和坚持，理直气壮成为争取社会救助待遇的主流态度，因为人们都
4、意识到，社会救助的资源主要来自于税收和社会，所有公民都有权利享受社会救助的制度福利，社会救助是公民享有的宪法权利，国家及有关机关不是施舍者而是义务的承当者。社会救助是政府和社会的责任，对于全体社会成员来说，是不分行业、不分职业、不分地域、不分性别、不分民族的，只要发生了生存困难，都应普遍地享有国家和社会对其根本生活的物质帮助，公民索取社会救助本身也有益于社会救助制度价值的实现。今后社会救助必须适应公众的权利意识，适应不肯就业吃低保等“耍赖行为。救助机构与救助对象之间的关系不是上下关系，而是趋于平等主体，势必要求工作方式、工作态度等转型。二救助工程分类化。按照经济学的观点，人们都处于预算线的约束
5、下，即收入固定的情况下，在生活方面的支出增加，必然会挤占在教育、医疗等方面的支出。因此，救助制度的开展必然呈现多元化开展，特别是在医疗、教育、住房等方面，甚至不少地方在文化休闲、信息化等方面也开展救助。事实上，社会救助制度开展也符合人们消费形式开展方向，在普遍低收入时期，解决温饱是最大的任务，而当温饱问题根本解决以后，需要满足人们较高层次的需求，特别是生存根底上开展的需要。因此，在社会救助政策上，必然呈现出政出多门的现象。其有利之处在于社会救助制度随着经济社会开展而不断扩展。社会救助工程分类化也是当前政府职能部门分散化下的必然结果，设立一个解决所有救助需求的机构并不现实。当然，也有学者主张成立
6、一个社会救助局，将各政府职能部门的救助职责集中化，固然有助于整合资源。然而，事实上，目前的乡镇街道本质上就是一个综合性的社会救助机构，再成立社会救助局尽管强化了人力资源，进步了专业化，也有可能造成人员臃肿和资源浪费，需要予以权衡。三救助机制综合化。社会救助分类化造成的政出多门现象，会使社会救助制度的效率和公平出现缺失。因此，社会救助制度需要抑制政出多门现象，然而，成立集中救助的综合机构也会存在效率损失，甚至和政府职能部门存在职责冲突。在中国特定国情下，加强社会救助的协调成为首选，即由各级民政部门牵头，具有社会救助职能的各政府职能部门参与，组成协调机制进步救助制度效能及其有序运行。因此，社会救助
7、机制综合化，并非是指社会救助职能大部门化、集中化，而是通过协调机制进展整合和标准。当前学界和实务部门，不少人主张就社会救助专门立法，即社会救助法，在我国有专门的立法确实能进步某项工作的重要性，然而，法制的关键在于落实，另外，法制的立法及其调整不仅本钱较高，也会形成一种制约，因此，更重要的或许是政策体系的形成以及随经济社会开展而不断完善。社会救助机制综合化主张对救助工程进展有机整合，形成相对固定并且各地通用的救助工程。学界、实务部门等对分类施保也存在分歧，一些观点反对分类施保，强调保持最低生活保障制度的纯粹性，殊不知，最低生活保障的补差特性本身就是一种分类施保的表达，即越贫困者补助越多；其实这些
8、观点反对的往往是各类救助与低保挂钩的做法，形成低保对象实际收入高于低保边缘对象的倒挂现象。二、促进救助福利化，推动社会救助制度一体化、动态化一救助标准一体化。社会救助标准的一体化，主要表达在城乡一体化、区域一体化和群体一体化。随着城市化进程，不少地方农村人口减少，而在农村地区也因为撤村并居、下山移民等使得农民生活方式市民化，城乡生活方式及生活本钱的差异性在减少，同时各地政府强调根本公共效劳均等化、城乡社会保障一体化，因此，社会救助标准开始呈现城乡统筹乃至城乡一体，如浙江省余姚市等一些县市、区城乡低保标准已经一致，医疗救助、教育救助等的城乡一体化更为普遍。当然，这里的救助标准一体化是有特定施行条
9、件的，特别是在城市化程度较高、人口较为密集、城乡差距较小、城乡生活方式较为相近等为前提。反之，要实现社会救助城乡一体化，需要推进城市化进程、人口适度聚居等互为配套。尽管区域一体化救助标准的范围更为广泛，也应当承当，救助标准城乡一体化也是救助标准区域一体化的一种表现形式，比方一些地方提出的社保同城待遇，就包含了社会救助的区域一体化，而社会救助城乡统筹那么缩小了救助标准的区域差距。目前相邻的县市、区交界但社会救助待遇不一往往会容易引发上访等矛盾，因此省、市政府对所属县市、区社会救助区域一体化的动力较强，并且在理论领域较多，这也是社会管理创新、疏导社会矛盾的必然。二机制调整动态化。社会救助必然随经济
10、社会开展和救助对象变化而需要不断调整，特别是物价上涨引起的生活支出增加、工资收入增长等因素逐年变动，救助机制及时调整才能维持社会救助的有效性。在动态调整方面，一是救助对象的动态调整，因为符合条件的救助对象可能转变为不需救助的对象，而原先不需救助的对象可能成为需要救助的对象，因此，建立定期的家计调查体系是救助对象动态调整的关键。公民一旦获得社会救助往往很难实现动态退出而成为终身待遇，需要建立有效的退出机制。社会救助动态调整的另一重点是救助标准，比方低保标准很多地方与最低工资挂钩，建立自动调整机制，能有效减少行政本钱，目前其他救助工程在动态调整机制探究方面仍然比拟薄弱，需要进一步探究和完善。三救助
11、形式福利化。救助形式的福利化，也称津贴化，是社会救助理念权利化的自然表达，即救助从贫困者扩展为非贫困者而成为一种普惠，比方高龄津贴，只要符合年龄要求，即便是富裕之人也能享受待遇，从原先的社会救助转为一种社会福利。类似的还有残疾津贴、重残补贴等等，如在浙江省杭州市的城区，对所有持证残疾人都给予每年300元的补贴；再比方，目前一些地方的残疾人教育救助，对于非贫困的残疾学生或者残疾人家庭子女，也能给予和贫困对象一样的同额补助。在有限公共财力下，推进社会救助的福利化，已经成为我国福利制度建立的主要形式，可称之为救助型福利。救助与福利的互相交织，是现阶段我国社会保障制度的一个特色，较为典型的是我国202
12、X年起施行的新型农村社会养老保险，对低保对象和重度残疾人代缴部分或全部最低标准的养老保险费，这一优惠政策对于低保对象和残疾人来说，其形式是社会保险，而其本质社会救助和社会福利。三、追求救助绩效化，加强社会救助效劳专业化、人性化一效劳方式人性化。社会救助人性化是效劳型政府的必然选择，是以人为本理念在社会救助领域的理论。一是需要进步社会救助的时效性，特别是灾害救助、医疗救助、司法救助等，还需要提供即时救助。二是强化社会救助的可得性，对于救助对象来说，可能文化程度等方面都不高，假如社会救助设置了复杂的程序那么会降低救助对象申请救助的鼓励，救助申请及程序应当本着“可得的原那么予以设置，比方对于重度肢体
13、残疾人、高龄老人等对象的救助申请，最好可以上门救助。三是强调社会救助的可观性，即救助量需要一定的基准，比方补差低保，可能补差额度只有10元或20元每月，对救助对象来说弃之可惜，然而量太小甚至取一次的本钱都过高，因此浙江等一些地方施行最低救助额度，即补差额最小不少于50元、100元每月。四是实现社会救助的可携性，人口流动是社会开展的趋势，依附人口的社会保障制度应该进步可携性，特别是现金救助更应实现流通可携，而银行卡、挪动 、互联网等的兴起与普及为社会救助可携性提供了技术根底。二效劳才能专业化。效劳专业化是任何制度进步执行效能的必然要求，效劳人性化也需要以专业化为根底，比方即时救助需要进步的应急才
14、能表达的就是专业化程度。其他方面，社会救助对象的家计调查、建立救助对象的进人和退出机制、对社会救助领域相关行为的监管和执法、推进社会救助在制度和对象上的全覆盖、防止社会救助的重复和缺漏、社会救助城乡统筹或一体化推进途径及财力保障、应对面向社会救助机构和工作人员的威胁、现金救助和效劳救助的协调、社会救助中社会工作的衔接、社会救助与社会保障其他方面的衔接等方面，都需要效劳才能专业化来实现。从专业队伍需要看，纵向和横向都需要建立社会救助人力资本体系，纵向看，从国家部委到省、市、县、乡、村各级都要有人从事，其中乡镇乃至大的社区需要有专职人员，国家和省重点做好队伍专业人员规划、资质与准入、业务培训等工作
15、；横向看，主要是政府框架下，民政部门牵头多部门参与的议事协调机构，既有长远规划，又有年度任务，各部门加强政策整合、信息沟通和资源共享，合力推进社会救助工作。三对象管理信息化。信息化是专业化的必然要求，也是专业化的重要手段。社会救助的工程数很多，救助对象的数量非常庞大，如202X年一季度，农村低保人数已达52145837人，城镇低保人数已达23054383人，加上一些救助是面向个人的而一些救助是面向家庭的，还要防止重复和缺漏，较为复杂。从管理需要来说，要实现历史记录、统计汇总、查询等各种功能，因此，人工核算既不现实，本钱也太高昂，必须实现社会救助对象管理的信息化。目前，各级各地开展的社会救助信息
16、化程度还不平衡，差异化严重，差距较大，信息化各自为政现象突出；一些地方仍然沿用手工上报数据，甚至少数基层地区社会救助经办人员还未装备电脑等根本工具；各社会救助工程之间几乎没有任何资源共享，信息化软件模块不兼容；迫切需要从社会救助信息化专项规划的高度予以统筹和协调。四救助效果绩效化。绩效管理是公共财政和责任政府的必然要求，社会救助从责任主体、救助资源来看，都需要追求绩效。首先，救助程序需要公开、公正，制定社会救助程序规定，加强政策宣传力度，开展社会救助对象公示，对社会救助资金定期开展督查、审计和绩效评价，定期公布社会救助对象情况和资金使用情况，让社会救助制度在阳光下运行；其次，要建立完善申诉、申辩等机制，畅通举报、建议等渠道，在内部监视和纪检监察监视根底上广泛承受媒体监视、社会监视，实现社会救助的全程监视；再
