农村集体建设节约集约用地的法律探讨

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1、农村集体建设节约集约用地的法律探讨关键词: 集体建设用地 依法确权 节约集约利用内容提要: 农村集体建设用地使用权必须依法确认权属。农用地 非法转为建设用地在一些地方呈蔓延之势，必须切实增强农村集体建 设用地规划编制的科学性，把农地保护和农民合法权益的维护摆到突 出的位置，加快土地管理法律法规体系修改与完善的进程，审查调整 各类建设规划和建设用地标准，推进农村集体建设用地节约集约利 用，严格执行土地用途管制制度，严格控制农村集体建设用地规模， 禁止和严肃查处“以租代征”转用农用地的违法违规行为。农村集体建设用地是一个特指的专用概念。农村集体建设用地是 指农民从事二、三产业及其居住生活的空间承载

2、地，包括农村居住用 地、农村公共服务及基础设施用地、村办及乡镇企业用地等。集体建 设用地所有权归农民集体所有，农民个人只享有使用权。农村集体建 设用地主要包括乡（镇）村公益事业用地和公共设施用地，以及农村居 民修建住宅用地。早在 20 世纪60 年代初期，中央人民政府就对乡村 企业用地和农村居民建房用地问题作了规定。但那时农村的各项建设 事业受到计划经济体制的限制，发展速度较慢且用地量不大。从全国 范围看，土地需求与供给的矛盾不像今天这样突出，因而有关乡（镇） 村建设用地的规定，还不可能形成刚性的法律制度。党的十一届三中 全会以后，随着农村经济的迅速发展，农民的生产能力和生活水平有 了很大的提

3、高。随之而来的乡村各项建设尤其是乡村企业建设和农民 住宅建设快速发展，土地需求量日益增加。由于我国保护耕地的法律 法规不健全，缺乏相应的法律规范予以调整，因而在实践中乱占滥用 耕地的问题十分严重。为加强乡（镇）村建设用地管理，制止这种乱占 滥用土地甚至滥用耕地的现象，国务院于 1982 年 2 月13 日颁布了乡 镇建房用地管理条例；1986年颁布的中华人民共和国土地管理法， 设专章对乡（镇）村建设用地作了明确规定，从而为乡（镇）村建设用地 管理提供了法律依据。1998年颁布和2004 年修订的土地管理法 第五章所称的“建设用地”，除包括上述乡（镇）村建设用地之外，还包 括经过依法办理了农地转

4、用手续的农用地。乡（镇）村企业、集体经济 组织和农村居民，经依法申请、审批，使用集体土地进行建设并领取 集体土地使用证，便对其使用的土地享有土地使用权。集体土地建设 用地使用权是土地使用者依法取得的，对农民集体所有的土地享有的 占有、使用和收益的权利。该种使用权客体土地的用途，是建设建筑 物和构筑物而非农业生产1。农村集体建设用地使用权必须依法确认权属。土地管理法第 60 条规定：“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设 用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式 共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土 地行政主管部门提出申请，按照省、自

5、治区、直辖市规定的批准权限， 由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法 第四十四条的规定办理审批手续。按照前款规定兴办企业的建设用 地，必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡镇企业的不同行 业和经营规模，分别规定用地标准。”第61 条规定：“乡（镇）村公共设 施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县 级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、 直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及 占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”第62 条 还规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得

6、超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡 （镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农 村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其 中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。 农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”1依据 土地改革法的相关规定，对农民土地改革中分到的宅基地以及地 上的房屋，都由人民政府颁发了“土地所有证”。因而宅基地就是农民 用以建造住房的那部分土地，它与农用地一样在建国初期属于农民的 私有财产，可以买卖、抵押，并且被1954 年的中华人民共和国宪 法所承认和保护。在人所共知的“三年大饥

7、荒”中，宅基地和其周边 的自留地成了许多农民的“保命田”。随着农民逐步走上合作化道路， 尤其是通过兴办合作社的形式，农民私有的土地转为合作社集体所 有。1962 年 9月中共中央颁布农村人民公社工作条例（修正草案）， 宣布生产队范围的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地包括社 员的自留地、自留山、宅基地等，一律不准出租和买卖。因此，现在 农村不存在农民私有的土地，原人民政府颁发的土地证也就自然失去 了效力。但如果土地改革中由人民政府颁发土地证的宅基地，至今未 因法定的原因发生土地权属的变化，现仍为原农民居住的，该土地证 可以作为宅基地的有效权属凭证。在确定农村居民宅基地集体土地建 设用地使用

8、权时，其面积超过当地政府规定标准的，可在土地登记卡 和土地证书内注明超过标准面积的数量。以后分户建房或现有房屋拆 迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时，按当地政府规定的 面积标准重新确定使用权，其超过部分退还集体。有下列情形之一的， 农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使 用权： (1)为乡(镇)村公共设施和公益事业建设需要使用土地的； (2) 不按照批准的用途使用土地的； (3)因撤销、迁移等原因而停止使用 土地的。依据确定土地所有权和使用权的若干规定第52 条规定， 空闲或者房屋坍塌、拆除 2 年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地 使用权。已经确定使用权的，由集

9、体报经县级人民政府批准，注销其 土地登记，土地由集体收回。按照现行土地管理法的有关规定， 凡是改变土地用途的都应当经有关行政机关审批并办理土地用途变 更登记。未经审批和土地用途变更登记，擅自改变土地用途的行为属 于违法禁止的行为。关于南方丘陵区农民宅基地在新农村建设中的土 地整理归并问题，需要依据有关法律规定和丘陵地区宅基地的特点进 行土地权属调整。在调整的过程中，一定要遵循农民自愿、合理补偿、 依法调整的原则，加快集体土地所有权的确权发证工作，妥善处理宅 基地确权遗留问题，区别对待城镇人口在农村的农房占地问题。凡城 镇人口在农村原有的宅基地和农房，应当尊重本人意愿，不愿再在农 村修建新房的给

10、予适当补助，愿意建新房的纳入统一管理并办理农房 登记；对于城镇人口在农村违法获得宅基地修建房屋或者在农村购买 农房的，依法收回宅基地使用权，并且对其建筑物给予适当的补偿； 凡在新农村建设过程中或者在城中村改造时，拆除城镇居民原籍农宅 的应当给予经济补偿。截至 2007 年底我国国有土地使用权登记率已 达 86% ，集体土地所有权登记率已达 53% ，集体建设用地使用权（包 括居民宅基地使用权）登记率已达 73%。结合正在进行的第二次全国 土地调查，我国将加快推进集体土地所有权和国有建设用地使用权登 记发证工作，确保在 2009 年底基本实现全部覆盖。随着第二次全国 土地调查的推进，全国583个

11、县、73. 3 万平方公里已开展外业调查， 完成外业调查23.03万平方公里。与 2006年相比，2007 年全国城镇、 村庄地籍调查完成总面积增加2.69 万平方公里2。农用地非法转为建设用地在一些地方呈蔓延之势。根据国土资源 部土地利用司估算，近年来每年新增建设用地95%以上属于农村集体 农用地。19972006 年全国村庄年均新增面积91 万亩，占新增建设 用地总量的 15%3。而且当前农村集体建设用地管理存在着许多新 的问题，如违法批地等土地违法违规行为的主体，已由地（市）级政府 向县、乡（镇）政府甚至基层村组织蔓延。尤其是擅自以村组织的名义 改变农村集体建设用地的性质和用途，在一些地

12、方成为违法供给建设 用地的主渠道。长期以来，圈占农地被认为是地方政府有效的、便捷 的“经济增长点”，随意改变农地性质搞创收、招商引资、变相出租、 非法转让。有的违法用地得到基层村镇领导的默许，或者通过召开村 民委员会、村民小组会议的形式，促成“集体决策”增加村镇经济收入。 有些地方政府不分类别地鼓励经济创收，变相纵容土地违法违规行 为。从现已披露的违法违规案件看，违规圈占农村土地的既有本村村 民、农村干部，也有城镇居民和外来人员。违法违规占地搞建筑的类 型主要有扩建、翻建、新建的；有因住房紧张而自建自用的，有的用 于家庭副业，但绝大多数用于出租、出售。有一小部分人曾向村、镇 提出用地申请，因土

13、地规划控制等原因未获批准而擅自动工；也有村 级组织违规收费、越权批准的 4。总之，一个时期以来农村集体建 设用地数量剧增，已成为撬动土地调控闸门、违法提供建设用地的一 股暗流。农村集体建设用地数量剧增，如果任其蔓延下去，其结果必 然是冲击土地供应闸门，冲击国家宏观调控政策并危及农村稳定和国 家粮食安全。为此，国务院办公厅于2007年12 月30 日下发了国 务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通 知，要求严格执行有关农村集体建设用地的法律和政策，坚决遏制 并依法纠正乱占用农用地进行非农业建设5。随后国务院又于 2008 年 1 月 3 日下发国务院关于促进节约集约用地的通知，

14、第 16 条规 定：必须“高度重视农村集体建设用地的规划管理。要按照统筹城乡 发展、节约集约用地的原则，指导、督促编制好乡（镇）土地利用总体 规划和镇规划、乡规划、村庄规划，划定村镇发展和撤并复垦范围。 利用农民集体所有土地进行非农建设， 必须符合规划，纳入年度计 划，并依法审批。严格禁止擅自将农用地转为建设用地，严格禁止以 租代征将农用地转为非农业用地。6 长期以来我国在二元土地所有 制结构的基础上，实行城乡有别的建设用地使用制度，即农村乡镇企 业用地、农民住宅用地、集体经济组织的公共设施和公益事业用地等 使用集体所有土地。城市企业、城市居民等必须使用国有土地，需要 占用集体土地的必须先由国

15、家通过土地征收将集体土地转为国有土 地后再出让或划拨给土地使用者使用。在这种双轨制的体制下，一方 面随着城市国有土地使用制度改革和市场经济发展，城市国有土地的 市场化配置程度在不断提高，土地市场价格得以充分显化；另一方面 农村集体建设用地的市场化流转却长期受到限制，直接导致城市郊区 和城乡结合部地区农村集体建设用地大量隐形交易、集体土地资产性 收益分配不公、土地市场秩序混乱、土地投机猖獗等社会问题。改革 农村集体建设用地使用制度，依法规范农村集体建设用地流转，实现 城乡建设用地市场接轨，已成为进一步深化土地市场化改革、规范土 地市场秩序的必然选择。农村集体建设用地使用制度改革，实质上是 将经营

16、性集体建设用地纳入有偿出让轨道，实现土地资源市场化配置 的过程，是在规划管制下对合乎建设用地规划的集体土地资产进行比 较彻底的市场化处置的过程，同时也是集体土地所有权的实现过程。必须切实增强农村集体建设用地规划编制的科学性。中华人民共 和国城乡规划法第 4 条规定：“制定和实施城乡规划，应当遵循城 乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改 善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源 和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和 其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、 公共安全的需要。在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自 然资源和环境保护等法律、法规的规定。县级以上地方人民政府应当 根据当地经济社会发展的实际，在城市总体规划、镇总体规划中合理 确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准。”第5 条规定：“城市总 体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经 济和社会发展规划，并与土地利用