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1、实施税源专业化管理的现实思考和探索 税收管理员制度自22X年推行以来，对实现“管户与管事、管理与服务、属地管理与分类管理”发挥了积极作用。但在具体实践中,暴露出管理员管户的被动性、盲从性和无序性，权力过于集中的问题尤为突出。对此，尝试取消现行税收管理员制度,推行专业化分工管理成为各级税务机关的重要课题和实践任务。税源专业化管理不仅符合了当前税源管理基本要求,能够不断提高管事的针对性和实效性;同时，对管理员过于集中的权力得到有效分解，从一定意义上降低税收执法风险,为干部公正执法、安全执法创造良好环境。 市场经济是讲求成本和效率的经济，而成本的降低和效率的提高,是通过合理分工和资源的优化配臵来实现
2、的。具体到税收征管,就是要在合理分工的前提下,实行税源专业化管理。所谓税源专业化管理，就是根据纳税人的实际情况和管理的不同特点,通过建立一支高素质的税收管理专业人才队伍,优化人力资源配臵，探索实施以分行业管理和分规模管理为重点的分类管理，达到加大管理力度和拓展管理深度的目的。实施税源专业化管理,积极推进税源管理科学化、精细化、专业化，符合现代税收管理发展趋势，是新形势下创新税收管理,落实科学发展观的必然要求。 一、税源专业化管理方式优缺点分析 （一）分行业专业化管理。在一定范围内打破地区界限，按照行业系统和隶属关系，设立专业管理岗位(有条件可以做机构的调整探索），明确税收管理员及职责定位,进行
3、税收征管的一种管理形式。这种管理形式尤其优点：便于税收管理员了解同行业内各纳税人的经营管理和纳税情况，可以对同类企业经营活动进行对比分析、发现问题。但也有不足，毕竟所管户分散，容易出现漏征漏管。因此，分行业管理形式一般适用于市区税源管理单位,因为市区工商业户比较集中,行业分工比较清晰。 (二）分规模专业化管理。就是要在一定范围内打破地区界限，按纳税人的经营规模，设立税源专业管理岗位，明确税收管理员,进行税收征管的一种管理形式。这种管理形式的优点是，能抓住不同经营规模企业在内部控制和会计核算水平等方面的差异,采取有针对性的管理措施。比如,对大型企业集团重点突出税收服务性调研,优化税收服务，定期开
4、展税务审计,引入中介机构进行纳税鉴定等;对中型企业重点突出纳税评估,促进规范核算;对小企业重点突出税务稽查,促进建账建制。这样,税收管理的针对性就更强。这种管理形式的缺点是,规模划分标准很难准确界定，少数企业经营规模与会计核算水平也可能不相适应。 (三）分税种专业化管理。这是当前最普遍的分类管理,只是按照科学化、精细化的要求,需要在更专业化的税种管理机制上进一步拓展。也就是,按照不同的税种设立税源专业管理岗位，明确税收管理员开展税收征管的一种管理方式。这种管理形式的优点是税收管理员比较容易集中精力钻研业务,有利于提高自身业务素质，防止在实际征管工作中由于税收业务知识掌握不准而产生执法风险。这种
5、管理形式的缺点是,对于每一名税收管理员来说，可能仅仅掌握纳税人一部分纳税情况，不系统、不全面，不利于统一协调管理,而且纳税人与多名税收管理员多头联系，很容易产生“多头找、多次跑”的现象。 （四）分涉税事务专业化管理。这一种专业化概念最强的管理。就是按照税收管理的不同事项,划分税源专业管理岗位，明确税收管理员开展税收征管的一种管理方式。比如，设立税务登记管理岗、纳税评估岗、发票发售管理岗等,都应是贯彻了专业化理念。这种管理形式的优点是,分工专业性强，管理内容单一，更利于干部钻研税收业务，提高专业岗位技能，保障管户能够管深、管透。这种管理形式的不足是，如果岗位间分工协作衔接不够，容易出现疏于管理、
6、淡化责任等现象。 尽管税源专业化管理有多种方式,但种方式既有优点,又有缺点,不可能所有的税收管理采取一种方式，就可以达到整体划 一、科学精细的效果。因此，我们所要推行的专业化管理，千万不能刻板，应该分清区域实际特点,科学选用,整体上相互结合,尽量扬长避短。比如,如果把分行业管理与分规模管理有机结合起来，在对工业企业、商业企业实行分类管理的基础上，再按各行业内不同企业的规模进行细分，非常有利于进一步提高税源专业化管理水平，进而提升整体征管效能。 二、当前推进税源专业化管理面临的主要矛盾和问题 税源专业化管理作为一项复杂的系统工程,各地在工作推进过程中,也遇到了一些矛盾和问题,主要有以下几个方面:
7、 (一)人力资源需要进一步合理调整。在新模式的运转过程中,各基层单位都按照工作流程对人员进行了岗位明确,但由于人员较少,不可避免地存在一人多岗现象。个别同志缺乏积极主动性，在业务事项办理过程中互相推诿，影响了工作质效。特别是在税收收入紧张的情况下尤为突出，出现了组织收入与税源专业化管理工作推进相脱节的现象，表面上搞税源专业化管理,其实际上还是按照老管理模式在运作。 （二）涉税信息采集不全面、不准确。从社会信息来看,对不同行业、不同类型企业在市场上的定位、生产、销售、利润、纳税等情况要有横向比较,现实中管理人员掌握不全面、不深入;从现有税务机关掌握的企业信息来看,申报数据不准确、不完整,垃圾数据
8、较多；从涉税相关信息来看，与工商、国税等部门信息沟通不及时,造成纳税人生产经营状况、人员变化情况不掌握,重点行业的生产经营数据无法取得等问题。利用不完整、不准确的数据计算的预警指标偏差较大,缺少指导性;利用普遍的预警指标分析比对出的差异点，实际核实结果往往与目标背道而驰，缺少针对性。 （三)信息化操作技能需要进一步提高。税源专业化管理工作是以信息化为依托，以计算机应用技能的提高为保障。新模式注重信息的采集与分析,要求充分利用计算机数据分析技能,从大量的信息数据中找出纳税管理的风险点，作为税源管理的重点与起点。但从新模式的运行来看,真正能够综合利用各项计算机技能进行案头分析的人员较少,远远不能够
9、满足税源专业化管理新模式顺畅运行的需要。 (四）与专业化管理配套的岗责规程有待进一步明晰。税源专业化管理要求严格按照业务事项划分工作流程，这就要求建立覆盖全部业务事项的岗责及规程，对前台(征收服务组)、后台（日常管理组）的岗责规程进一步明确，严格流转的时限要求，实行一环扣一环的无缝式对接。 三、推行税源专业化管理应遵循的原则 （一)属地管理的原则。税收管理的基本原则是属地管理,税源专业化管理是税收管理的内容之一,因此也必须遵循属地管理的原则。如果单纯为了搞税源专业化管理而抛弃属地管理的原则,不仅不会提高税收征管质量和效率,而且还会因为不切合实际的“专业化”做法，导致税收征管质量和效率的下降,陷
10、入顾此失彼的误区。 （二)以人为本的原则。在税源专业化管理中人的因素是第一位的。没有高素质专业人才，税源专业化管理的优势和价值也就不能得到充分的体现。因此，坚持以人为本,培养一支高素质的专业化人才队伍，是完善税源专业化管理的前提。 (三）因地制宜的原则。完善税源专业化管理不能搞“一刀切”,而应结合本地情况，因地制宜，在“专业化”大模式下采取灵活多样的方式。就目前而言，同一个辖区内的纳税人情况各有不同,地域分布上有城乡差别，经营规模上有大小差别，还有所属行业差别等等，因此税源专业化管理也应针对不同类型的纳税人采取相应的专业化管理形式，目的只有一个,就是通过完善税源专业化管理，提高税收征管的质量和
11、效率。在这样一个原则下探索税源专业化管理问题，思路会越来越宽，效果肯定会明显。 (四）效能整合的原则。完善税源专业化管理的目的是提高税收征管质量和效率。对此，效能整合是关键，要注重征管质量和征管效率的提高，把二者有机整合,贯穿于整个税源专业化管理工作的始终。 四、推行税源专业化管理的基本框架 (一）总体思路 全面落实“信息管税”要求,以纳税人为中心,以风险管理为导向，以信息技术为支撑，彻底改革税收管理员固定管户模式,在科学分类税源和管理职责的基础上，实行差异化管理；按照专业化管理需要,调整税务机构设臵，整合、优化征管资源,以税源专业化管理推进税收专业化管理，着力构建征管、服务、稽查、行政、监督
12、等工作系列,进一步提高税收管理质量和效率，降低税收管理成本和风险。 （二）税源专业化管理的主要思路 一是分类设立税源管理责任区。根据税源结构、层次和分布,以纳税人类型为标志，区分管理难易程度,按照“条块结合”的原则，在坚持属地管理的基础上，将税务管理责任区划分一般纳税人责任区、所得税管理责任区和小规模纳税人责任区(含双定业户），实施税源专业化管理。 二是调整分局内设机构职能，实现管税与管事的分离。一是在税务分局设立税源管理股和责任区管理股，税源管理股作为分局的税源专业化管理团队，按税源分类管理的要求或重点业务类别设臵若干专业化管理组，具体承担税务分局层级的税源专业化管理类业务。按行政区划设臵若
13、干税务责任区管理股，对税收基础管理事项实施属地管理，具体承担税收基础管理类和行政综合管理类业务,以及分局基础管理事项的任务分配、信息传递、信息汇总等行政综合管理事项。二是调整部分工作事项，将基础管理事项中的企业注销税务登记管理、纳税人税收优惠和企业所得税税前扣除事项申请认定的调查核实调整为税源管理股职责;将风险等级为五级（含）以下、介入深度为税法宣传、纳税辅导和预警提醒的风险应对调整为责任区管理股职责。 三是按照才专结合原则合理配备人员。根据现有人员状况结合专业化分工,按照人尽其才、才专结合、一专多能、因人设岗的原则配臵人员,以充分发挥各自专业特长。根据现有人员的业务特长，将信息化数据分析技术
14、水平高、熟悉税收法律法规政策、掌握一定的企业生产经营和财务管理知识、具有较强工作责任心的同志,配备到纳税风险评价组,具体负责纳税嫌疑分析;将熟悉税收法律法规、政策，具有较高财务会计知识和评估检查能力强的同志，承担纳税评估检查任务;将基本熟悉税收法律法规政策、熟练掌握税收征管规程和相关业务操作处理的人员配备到综合管理岗位,负责税收的综合管理工作；将基本熟悉相关税收政策、纳税服务意识强、熟练办理登记、发票、受理申报征收的人员配备到服务岗位。 四是科学划分职责范围，明确工作责任。明确工作职责、实现有序运转是征管模式改革的基本前提。因此，按照科学、合理、适用的原则，对各专业组的职责作明确划分。纳税风险
15、评价组既是运转的起点,又是处理纳税风险和执法风险评价的终端。其主要职责对外负责纳税风险评价、纳税申报分析、新办登记、注销、非正常户认定、外部涉税信息分析整理、重点税源企业财务指标比对分析、管理软件各类基本信息的录入、对比监控等;对内负责税收收入及增减变动情况分析；对纳税评估检查组、税收综合管理组反馈的评估检查和核查情况进行落实;对执法风险进行综合评价等等。纳税评估检查组负责企业所得税汇缴评估检查、重点检查、异常检查、注销清算检查；重点企业税源对比、分析和确认以及与评估检查相关的工作等等。税收综合管理组负责税收法律、法规和各项税收政策的宣传贯彻落实；为纳税人提供税收咨询等辅导与服务，督促纳税人及
16、时足额申报纳税；税收定额调查认定；查询未申报、未入库记录并进行催报催缴;征收方式、税种鉴定、重大项目税收评估、办理减免退税、外出经营活动证明审核;所得税申报及后续管理;企业所得税汇算清缴;漏征漏管户清理;调查辖区纳税人合并、分离、破产信息并及时反馈。纳税服务组负责所辖区内税务登记资料的审核、录入;税务登记变更、注销、停业、复业的受理、自然人登记注册;发票发售、审核、消号,购领发票资料审核;纳税申报录入、税费征收;分析纳税人在设立登记、购领发票、审核发票、纳税申报中的疑点，并根据不同情况，提交纳税风险评价组和税收综合管理组落实以及纳税人的其他涉税事项等。五是建立工作流程,实现有序运转。为确保专业化管理工作组有序运转,达到协调配合、相互制约、相互促进、衔接顺畅的目的,对各环节的流
