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1、论我国社区治理的双重困境与创新之维基于北京市社区管理体制改革实践的分析郑杭生 黄家亮摘要：当前，我国的社区治理模式普遍面临着“居委会困境”和“共同体困境”，要突破这双重困境，必须创新社区管理体制，建立起既能够保障居委会自治功能发挥，又能够保障各项行政事务在社区“落地”，同时也能够吸纳社区居民广泛参与的新型社区治理模式。北京市社区管理体制改革的实践表明，要实现这一目标，必须按照复合治理和参与式治理的社区治理理念，构建多元主体合作的社区治理结构和开放多元的社区自治体系。关键词：居委会困境；共同体困境；复合治理；参与式治理 在现代社会中，随着单位制的解体，社区取代单位成为社会管理和社会生活的基本单元
2、，加强和创新社会管理要从社区做起。而当前，我国社区管理体制还不健全，社区的功能还没有得到应有的发挥。要改变这一局面，必须积极探索新的社区管理体制，建立起能够最大限度容纳各种主体、整合各种资源、发挥各方面能动性、高效承载各种功能、并实实在在改善社区民生的新型社区治理模式。北京市在这方面的探索，具有较为重要的借鉴意义。一、社区治理的“居委会困境”和“共同体困境”社区是居民进行自我服务、自我管理的基本生活共同体。社区的核心理念是自治和参与。然而，尽管我国大规模推进社区建设已有十余年历史，社区自治和社区参与的不足仍然是制约我国社区发展水平的关键性因素。其表现为社区治理的双重困境，即“居委会困境”和“共
3、同体困境”。（一）居委会困境：行政化困境与边缘化危机无论是从历史传统还是现实实践来看，社区居委会都是一个社区最核心的组织机构之一，甚至可以说是一个社区的中枢和象征。但自从“社区制”取代“单位制”以来，社区居委会就面临着严重的体制性困境，其集中表现为“行政化困境”和“边缘化危机”。所谓“行政化困境”，是指社会居委会作为居民自治组织，本来应该是居民的“头”，但实际上却需要承担街道下派的大量行政事务，成为街道的“腿”，导致其不堪重负、功能错位。按照全国人大常委会1989年颁布的中华人民共和国城市居民委员会组织法的规定，“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。在政府下发的
4、各种关于社区建设的文件中，这一点都得到确认2。也就是说社区居委会属于第三部门，其功能是领导社区居民开展社区自治，而不赋有行政管理的职能。但实际上，随着社会重心的下移，政府各个部门的工作都下沉到社区，由居委会来承载，使得社区居委会实际上成了街道居委会下面的一级政府机构，承担着大量繁重的行政性管理工作。上面千条线、下面一根针，各个部门的条条块块，集中到社区就编织成一张巨大的网，死死困住了社区干部的手脚，使他们无法更多考虑如何为社区居民群众办实事、急事。从三大部门的关系来看，社区行政化问题实际上是三大部门关系严重错位，本应由属于第一部门所履行的职责被强加到居委会头上，作为第二部门的市场基本缺位，作为
5、第三部门的社会组织严重萎缩。结果，居委会不堪重负，不单社区自治很难推行，社区管理和服务的效率也非常低下，严重阻碍了社区的发展。为了破解社区的行政化困境，在大规模的社区建设开始以后，全国各地都开展了各具特色的实践探索。其中一个比较通行的方法就是在社区建立“社区工作站”（有地方称“社区事务工作站”、“社区公共服务工作站”等）来履行下沉到社区的行政事务，而让居委会腾出手脚更多的履行自己的自治职责。但是，当居委会的行政事务管理职能被剥离之后，很容易出现另一个问题，那就是居委会的地位迅速下降，甚至被边缘化（或可称为“空心化”），这就是我们所说的居委会“边缘化危机”。居委会的边缘化同样不利于社区建设的开展
6、，这是因为：首先，一个很现实的问题就是居委会干部这一宝贵资源的利用问题很多地方建立社区工作站以后，居委会干部一下子感到无所事事了，有很明显的失落感；其次，很多地方的改革实际上仅仅是增加了一级叫作“社区工作站”的政府办事机构，增加了行政的成本，并没有增加社区的自组织能力。（二）共同体困境：共同体的追求与缺失“社区”一词起源于德国社会学家斐迪南.滕尼斯（Tonnies,F.）。他在1887年出版的社区与社会一书中，首先提出了Gemeinschaft这一概念，然后进一步将Gemeinschaft与Gesellschaft进行对比分析，指出前者是亲族血缘关系而结成的社会联合，在这种联合中，情感的、自然
7、的意志占优势，个体的或个人的意志被情感的、共同的意志所抑制；与此对应，他将由人们的契约关系和由“理性的”意志所形成的联合称为“社会”3。其后，美国社会学家C.P.罗密斯（C.P.loomis）将Gemeinschaft英译为Community，含有公社、团体、社会、公众、共同体、共同性等多种含义。接着，美国社会学家RE帕克（Rorber E.Park）等人又赋予了它地域性的含义。他将Community定义为：“社区”就是“占据在一块被或多或少明确地限定了的地域上的人群的汇集”。1933年，包括费孝通在内的一些青年学者在翻译帕克的论文集时，将Community译成中文“社区” 4。随后，在漫长的
8、历史时期， “社区”概念发生了复杂的变化，不同学者从不同角度对其进行了界定，如据著名美籍华裔社会学家杨庆-1981年的统计，截至当时，关于社区的定义已多达140余种。但无论这一概念的侧重点和表述方式如何不同，其核心意涵是非常清晰的，那就是对“共同体”的追求5。可以说，“共同体”是社区的本质，从这种意义上来说，虽然聚居在同一区域，但没有稳定的情感认同和交往合作的人群不能算作成社区。社区建设的主要目标就在于：通过创造优美、舒适的生活环境，提升人的生活质量，使社区成为一个生活共同体；通过人与人的交往与沟通，形成祥和、团结、合作的社会环境，使社区成为一个社会共同体；通过互助共济，构成一种我为人人、人人
9、为我的理想与道德境界，提倡诚信友爱、奉献，使社区成为一个精神共同体；通过强化社区团结、法律意识，构建共同的社会价值观和共同的精神追求，推动社区发展和社会协调发展，使社区成为一个文化共同体”6。然而，当前我国社区建设中面临的一个重大难题就是社区认同和社区参与严重不足，社区在相当大程度上只是一个地域的概念，社区建设在相当大程度上还停留在政府自上而下运动式推动，社区居民的归属感不强、参与的积极性不高，使得社区建设实际上成了政府的“独角戏”，这就是所谓的“共同体困境”。不少学者分析了这一现象，如郑杭生认为这是因为社会结构转型和经济体制转轨导致的人际关系疏松化和日常生活公共化所造成的，7刘少杰认为这缘于
10、当前我国社会主要群体不在场社会的职业群体的主要生活在单位而非社区，社区只是他们休息的地方，因此他们不关心、也没有时间关心社区的发展，真正对社区依赖性高的主要是老年人等非职业群体8。无论原因如何，从总体上，我国社区居民的参与程度还很低低、社区离真正的共同体理想还很远，是一个不争的事实。如何实现社区居委会“行政化”和“边缘化”的双控，并保证社区居民对社区公共生活的参与，是社区管理体制改革面临的重要挑战。北京市的社区管理体制改革实践，为破解这一难题提供了思路。二、复合治理：构建多元主体合作的社区治理结构所谓复合治理，就是谋求各个治理主体之间的合作互补关系。这一理念最初是在现代社会风险治理研究中提出的
11、9。其精髓在于打破系统世界的分割性，恢复生活世界本来的综合性、模糊性、不可割裂性，直面实践中的存在，从实践逻辑探讨治理之道10。所谓社区的复合治理是指社区内各主体，如党组织、居委会、服务站、社区社会组织、社区居民、辖区单位等，基于公共利益和社区认同，协调合作、各尽所能，共同提供社区公共服务、优化社区秩序，以最大限度的增进公共利益。社区是由各种各样的主体所构成的，社会生活的复杂化和多元分化体现在社区就是社区主体的多样化。我们过去常常将社区主体的复杂化看作社区难以治理的重要根源，但实际上，如果换一种思路的话，这也意味着社区潜在资源的丰富性。如果能够把多元化的主体整合起来，使他们形成一个合力，共同为
12、社区所用，那就是社区的宝贵财富。北京市按照“一分、三定、两目标”思路对社区管理体制进行了改革，初步形成了以社区党组织为领导核心，以社区自治组织为基础、以社区服务站为依托、以社区社区社会组织为补充，驻社区单位密切配合、社区居民广泛参与的现代社区复合治理结构。这体现了社区复合治理的理念。（一）居站分设：构建社区复合治理的总体框架北京市通过北京市社区管理办法（试行）、北京市社区工作者管理办法（试行）等重要文件，形成了“一分、三定、两目标”的总体思路。所谓“一分”，就是设立社区服务站，并把社区居委会与社区服务站的职能分开。社区居委会作为基层群众性自治组织，主要依据居民委员会组织法行使职能；社区服务站则
13、作为街道办事处在社区设立的工作站点，专门办理各种公共服务。二者在党组织的领导下各司其职、相互配合。所谓“三定”，就是定事、定人、定钱，明确社区居委会和社区服务站的编制、经费、任务，确保人员到位、经费到位、工作到位。组织框架建立起来之后，要真正高效运作起来，就需要有充分的人力和财力保障。过去，社区工作陷于困境的一个重要问题就在于“事”与“费”、“责”与“权”不对等，社区承担大量的事务和无限的责任，而没有或只有很有限的费用和权力，导致社区干部疲于应付、工作积极性难以调动起来。北京市社区体制改革中，明确提出要“定事”、“定人”、“定钱”。此外，北京市还建立了社区工作准入制度，限制区街行政事务的下沉。
14、对于那些不属于社区的行政任务，但社区做起来有优势的行政性工作，要采取“权随责走、费随事转”的办法解决。政府职能部门及街道办事处无论长期固定交由社区居委会办理的公共服务和福利服务项目，还是临时交办的工作事项，均要求实行项目管理制度，以项目落实目标管理，按项目支付经费，确保社区的权益。所谓“两目标”，一是把北京的社区建设成为社会主义新型社区；二是培养一支专业化、高素质的社区工作队伍。通过“一分”和“三定”，北京市理顺了社区党组织、居委会、行政组织之间的关系，实现了“把自治的部分还给自治组织”和“把行政的部分还给行政组织”，使得社区居委会恢复了其法定的自治职能，而政府则通过其基层办事点社区工作站接过
15、了本属于自己应该承担的责任。同时，通过社区事务准入制和“权随责走、费随事转”机制，使社区居委会仍然能够发挥其组织优势，“有偿”承担部分下沉到社区的行政事务，避免其边缘化。（二）以“党建”带动“社建”，以基层党组织作为复合治理的主导力量郑杭生将我国社区建设归结为应对两个时代新问题的实践，即在一个市场经济的陌生人世界里，构筑人际关系和谐、互助合作的新型社会共同体，在价值观念开放多元的时代构建社会认同度高的意义共同体。他认为在中国这一特定“场域”中，基层党组织是市场经济陌生人世界中最重要的连接和整合力量，“在中国研究社区建设如果看不到以党建带社建，以基层党组织为整合陌生人世界的主导力量，创造新的连接
16、这个基本经验，就不可能理解中国社区建设的过去、现在和未来，也不可能真正理解中国社区建设最大的特色”11。北京在社区建设中，始终把社区党建放在首要位置，将社区党组织作为复合治理的主导力量，以社区党建为龙头带动整个社区建设。如位处北京商务中心区核心区的北京建外街道核心区的北京建外街道，是个新建小区非常集中的地方，可以说是一个最典型的陌生人的世界。这里有4万余常住人口生活在辖区4.4平方公里的面积上。不仅有16个像建外SOHO、蓝堡国际公寓等新建小区，81幢高档公寓楼，而且有近30家外国驻华使领馆。更有特点的是，这里作为北京市经济发展最具活力的地区之一，还有近40家包括国际俱乐部、中国大饭店等五星级酒店在
