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1、全面预算管理研研究使组织有效的营营运，是管理理者面临的主主要任务。随随着环境的日日趋复杂、多多变，规模的的不断膨胀，组组织越来越难难于控制。为为了解决这个个问题，管理理者利用各种种有效的方法法与技术，加加于规划、控控制、以达到到组织既定的的目标。今天天的组织，多多使用预算来来进行规划与与控制，可见见，预算制度度是组织营运运中的一种有有效的管理工工具与技术。预预算管理自身身也在不断的的发展，本章章先对传统的的预算管理进进行了教全面面的研究，在在此基础上展展开对全面预预算管理的研研究。第一节 传统统预算管理的的相关研究一、预算制度的的演进预算（Budgget）一字字导源于法文文Bougettte，
2、意思思是指皮革制制成的袋子（Leather Bag）或公文包。在十九世纪中，英国财政大臣（Chancellor of Excheqer）有一种习惯，即在提出下年度税收需求时，常在英国与议员们面前，打开其公文包，展示其需求数字，因此，财政大臣的公文包意指下年度的岁入岁出预算数；约在一八七O年时，Budget一字即正式出现在财政大臣公文包中的文件上，这就是预算制度的最初来源。近代预算制度，创创始于英国，发发扬于美国；就西欧国家家的财政史或或政治制度而而论，预算制制度的形成，与与代议政体的的兴起有密切切关联，而预预算制度的演演进过程中，除除受代议政治治发展的影响响外，还受国国民经济发展展及近代科学学
3、管理方法的的影响。就预算制度的导导入而论，首首先在政府机机构，再推广广到企业组织织。（一）早期预算算制度在英国国的发展一二一五年约翰翰王批准大宪宪章，大宪章章内有规定：“在国土内非非由众议会同同意，不得征征收任何兵役役免除税或辅辅助金”。因为为这一规定，约约翰王在征收收某些封建税税时，就不得得不听从贵族族们的意见。大大宪章签字后后不久，众议议会变成议会会，到一二九九七年时，明明确规定国王王为维持政府府所必须的收收入应得到议议会的认可，但但这种规定未未将问题解决决，造成国王王与议会间的的长期门争，在在英国宪法史史（Consstituttinal Histoory off Englland）里里对
4、此叙述得得很透澈。直直到十七世纪纪，国王仍不不经议会而任任意增加收入入，尤以詹姆姆士一世和查查理一世为最最，查理一世世在一六四九九年被杀，主主要原因乃是是其反抗议会会的结果。早在公元一三四四四年，议会会就要求国王王用钱须依照照议会所决定定的用途支用用。这是议会会分配经费的的起点，但事事实上，议会会并没有真正正办理查帐工工作，到了十十七世纪末，议议会分配政府府经费的权限限才完全确定定，至于分配配经费以控制制支出，直到到十八世纪开开始以后，议议会才真正行行使。议会对于政府经经费，有充分分的权利来允允许或拒绝，同同时议会开始始决定经费的的用途，明白白地加以分配配。这种处理理的结果，使使政府的财政政，
5、免于国王王的擅作主张张，使他遵循循一种计划，这这种计划每年年需向议会提提出，经过很很长的时期后后，议会与行行政机构就发发展出了一种种类似现代预预算的财政计计划。(二)一九二一一年以前的预预算制度当美国政府创立立时，国会就就有一种观念念，认为给予予总统太多的的权力是非常常危险的，由由于这一观念念的影响，总总统对概算的的汇编或协调调，完全置身身事外，实际际编制概算者者为各行政部部门，同时仅仅国会有权修修改该项概算算，而财政部部被指定为报报送概算给国国会的代表而而已，他的职职责只将各部部门所送的概概算，按次序序汇编成册，名名为概算书，然然后报送国会会，财政部长长无权修改此此项概算，同同时，对它的的适
6、当性或正正确性也不能能作任何建议议。在此期间，美国国预算制度的的特点是：1、联邦各机构构分别向国会会提出预算案案，无统一机机构协调各个个行政部门的的概算，以编编制整个政府府的预算案，并并且总统无权权限加以修改改任何概算；2、拨款法案过过分细密，致致使行政首长长无法动用拨拨款数额。3、拨款法案通通过后，无机机构控制各行行政部门所管管理的款项，致致使各机构普普遍造成亏空空情形。4、国会旨在限限制超额支出出，而不愿有有效支出对达达成目标的影影响。（三）一九二一一年至一九三三五年的预算算制度（传统统预算制度时时期）此为阶段的目标标在于使中央央控制一切开开支，而以支支出用途的种种类，编制预预算，依据TT
7、aft总统命命令成立的经经济效益委员员会的报告，促促成了一九二二一年联邦政政府制订（预预算会计法案案）（Thee Budgget annd Acccountiing Acct），作为为编制预算的的基础。此法法案主要内容容如下：1、 将编制预算的全全部职责赋予予总统。2、 在财政部内设立立预算局，授授权办理各部部门或各机构构概算的汇集集、协调、修修正、以及增增减事项等，并并要求各单位位提供资料，同同时审查其文文件或记录。该该局也要负责责研究工作如如何达成经济济有效的目的的，必要时，得得协助国会办办理各项事务务。3、 除国会特别要求求外，各联邦邦政府机构不不得直接与国国会接触。4、 规定各部门及各
8、各机构指定一一位官员作为为预算官，担担任与各机构构的连络事宜宜。5、 要求总统递送增增加收入的计计划。6、 设置会计总处及及审计长。预算局要求各部部门及各机构构，向预算局局提出的预算算文件，必须须列明每个行行政单位所需需支出的项目目，如以人事事经费、旅费费、印刷费等详细用用途的分类而而编成。其预预算的功能系系在控制支出出，主要的目目的在防止不不正当支出，这这也就是传统统预算制度。（四）一九三六六年至一九五五四年的预算算制度（绩效效预算制度时时期）此阶段的预算制制度是以管理理为中心的绩绩效预算（PPerforrmancee Budgget）时期期，这种预算算功能从控制制（Conttrol）为为中
9、心，发展展到以管理（Management）为中心的主要原因如下：1、国会承认总总统的领导地地位：总统的的预算权随情情况演变而增增强，一九三三一年Tafft总统时，预预算会计法案案规定总统于于每年一月十十五日向国会会提出预算书书，而由预算算局协助有关关预算的编制制，此法案使使得国会承认认预算书的重重要。一九三三九年预算局局改隶属总统统府，以秉承承总统命令行行使预算职权权。这样，预预算权才开始始归于行政部部门，国会不不得完全违背背总统的财政政政策，否则则，须对财务务失调担负责责任。2、科学管理发发展的影响：科学管理强强调有计划、有有效率，这种种科学管理精精神应用到预预算管理方面面，即为绩效效预算制
10、度。一一九三九年九九月八日总统统颁布行政命命令，规定预预算局的职责责为协助总统统编制预算，并并拟编政府的的预算计划、监监督与管制预预算的行政事事项、从事研研讨行政管理理的改进计划划，并对各行行政部门及各各机构作有关关改良行政组组织与实施的的建议，协助助总统以更经经济及更有效效的方法推行行政府业务、使使总统了解各各单位业务计计划的进展情情况等，这相相当于要求政政府组织管理理，力求改进进与发展，希希望使政府工工作的开展更更经济、更有有效率。3、想使预算管管理成为公共共行政管理的的有效工具。自自二十世纪以以来，政府行行政权扩大，因因而公共支出出增加，为不不使支出浪费费，又可显示示政府施政的的内容及其
11、成成效，有赖进进步的预算管管理制度，使使政府预算机机构的作业范范围，扩展到到整个预算有有关的事项。也也就是在预算算内显示计划划的业务成本本，从而达成成绩效与预算算成本的关系系。公元一九九三O年代后后半期，罗斯斯福总统实施施新政，使联联邦政府支出出幅度大为扩扩张，对经济济社会产生极极大的影响，因因此，特别需需要有效的预预算制度作为为管理工具。一一九四七年胡胡佛委员会（Hoover Commission）的建议，主张以职能、业务及计划为基础，以达到效率管理的目的。（五）一九五五五年至一九七七六年的预算算制度（设计计计划预算制制度时期）这个阶段是以设设计为中心的的设计计划预预算制度（PPlannii
12、ng Prrogammming BBudgetting SSystemm, PPBBS）时期。绩绩效预算是用用来显示政府府业务水准，经经过计划完成成预测其成本本与效益，以以产出（Ouutput）为为目标指向，但但这种制度有有两个主要缺缺点：一是各各业务单位狭狭隘的本位主主义，因为计计划的设计是是以机关单位位为主体，如如果业务涉及及两个以上的的机关，就会会缺乏整体性性的考虑；二二是预算只限限于一个年度度，对部份建建设工程而言言，只是片断断而已，对于于组织未来目目标的政策设设计，无法作作连贯性的考考虑。一九一五年杜邦邦公司（Duupont Corpooratioon）曾倡议议计划预算（Progra
13、mming Budgeting）观念，但这项观念，发展很慢。到一九四二年美国联邦战时生产局（War Production Bureau）建立控制制度，制定生产需求方案与控制材料方案，是政府实施计划预算的开始。一九四九年至一九六O年间，兰特公司（Rand Co.）为联邦空军从事武器的系统分析，才从计划预算发展出设计计划预算的观念。一九六一年一月麦拉玛拉（Robert S. McNamara）就任美国国防部长时，席奇（Charles J. Hitch）为其会计长，席奇建议麦拉玛拉采用效率观念，以改进国防部的财务管理与预算编制程序，结果得到麦拉玛拉的充分信任及陆海空各部的充分支持，经过半年的研究及不
14、断地加以补充修正，使得设计计划预算制度成为切实可行，确能发挥预期功效的制度。一九六五年十月十二日，美国联邦政府预算局奉总统的指示，发布第663号通告，要求11个部级机关及11个独立机关，共计22个单位推行设计计划预算制度，预算局于同一通告中，另外指定17个小单位一并实施，一九六七年七月十八日，预算局发布第682号通告，指定新设立的交通部采纳此制度。一九六八年一月一日又有8个机构相继实施这一新的制度，于是该制度被积极地推行。根据美国总统于于一九六五年年八月通令联联邦政府各机机关实施这一一制度时的文文告，说明设设计计划预算算制度是要求求各机关：1、 建立以国家目标标与目的为基基础的长期计计划设计。
15、2、 应用系统化的分分析与表达技技术，使机关关首长及总统统的检讨与决决策，有可代代替的计划为为根据，以符符合国家目标标。3、 通盘考虑及比较较各项计划的的效益与成本本。4、 在多个年度的基基础上，充分分表达各项计计划的预算成成本及预算效效果。同时美国总统在在其文告中说说到：这个制制度将增进我我们的能力，用用来控制计划划与预算，而而不是我们被被计划与预算算控制。研究究、目标、计计划的拟定与与检讨工作，须须每年不断循循环进行，不不要只在预算算编制期间才才加以注意。由此可知，设计计计划预算着着重计划目标标的设计，以以及资源的统统筹分配。因因而这个阶段段的预算制度度特别强调设设计，而且以以国家目标为为
16、前提，用来来打破机关间间或一个机关关内的各单位位的本位主义义，对资源作作最经济有效效的分配与利利用。（六）一九七七七年以后的预预算制度（零零基预算制度度时期）一九六二年美国国农业部长命命令部属编制制一九六四年年会计年度预预算时，强调调所有计划必必须从头审核核，而不能只只就预算年度度拟定的变动动部份予以审审核。但并没没有引进零基基预算（Zeero-Baase Buudgetiing）的特特殊技术，而而该部对当时时的预算局与与国会提出的的预算书仍是是绩效预算。零零基预算只是是供内部使用用的额外作业业，所以计划划与预算人员员遵循上面的的指示，编制制零基预算的的许多文件，在在预算编制上上耗费较平常常更多的时间间与精力。至一九六七年德德州仪器公司司的皮尔（PPeter A. Pyyhrr）先先生，首先在在其部属与研研究部门试行行零基预算，并并逐年扩展到到整个公司，此此时该公
