事业单位改制的法律分析

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1、大成律师事务所 钞票正清一、现状一样认为，事业单位是与机关法人、企业法人、社会团体法人并立的 法人类型，属于公益法人，这一点在理论上也差不多取得了共识。但 并非在事业单位的法律属性认识上不存在任何咨询题。一是现有事业单位的法律属性模糊不清，造成了政事不分、事企不分 如现有事业单位中的一部分享有行政权益、具有行政职能，在法律性质上 应当属于机关法人；一部分从事生产经营活动、具有营利性，在法律性质 上应当属于企业法人；还有一部分从事社会公益活动、从属于行政机关、 不具有营利能力的事业单位法人。二是公益法人的性质和治理缺乏在法律依据，导致了公益法人治理以 及其法律权益义务上的空白。如事业单位在现有法

2、律理论框架下是私法人 依旧公法人。现有事业单位既有具有私法人性质的企业法人，也有属于公 法人性质的机关法人，但咨询题是纯为公益法人性质的事业单位是公法人 依旧私法人，这一点在认识上存在分歧。从现状看，现有事业单位中以公 益为目的设置、且从事着社会公益性的活动的专门难从传统法人分类中进 行定位，如民办学校等民办非营利性机构。对事业单位进行改革一方面确实是要理清事业单位的法律属性、建立 并完善事业单位的法人治理结构，另一方面也是社会主义市场经济体制的 客观要求。事业单位作为打算经济体制下建立和进展起来的社会主体，与 逐步建立的社会主义市场经济体制还有许多不适应的地点，政事职责不分 社会化程度不高，

3、财政负担繁重，以及缺乏竞争机制和自我进展、自我约 束机制，进展和需要有所脱节，内设机构臃肿、人员结构不合理等咨询题 还比较普遍地存在。同时，在事业单位机构编制治理工作中，还存在着多 差不审批、盲目进展、缺乏宏观规划的现象。这不仅降低了事业单位的活 力和效益，使之难以专门好地承担起自身的职责，而且加重了主管部门的 治理负担，不利于政府职能的转变。为此，要把事业单位机构改革提到重 要的日程。二、事业单位改革方式目前对事业单位改革的思路探讨要紧集中在如下方面： 一是分类改革。关于事业单位改革分类进行，各界存在差不多共识， 然而在具体类型划分和分类后改革方向的认识上存在分歧。如山东省出台 的关于推进事

4、业单位改革的意见，对现有事业单位区分为行政支持类、 社会公益类、经营开发服务类三种类型；而浙江绍兴在改革中将事业单 位分为生产经营型、社会中介型、技术服务型、行政执法型、公益性事业 型五类；等等。二是撤销、重组、出售、企业化改制、股份合作、行政化等差不多上 不同类型事业单位改革中备选的模式。如国家改革进展委员会有关负责人 在介绍事业单位改革的总的调整思路时指出，现有事业单位能够撤销的, 在做好有关善后工作的基础上坚决撤销；目前已从事大量市场经营活动、 企业色彩比较浓重的和公益性事务较少、能够改制为企业的，应明确转变 为企业；其服务与市场经营活动紧密有关、承担着沟通和谐职能的，应明 确转变为市场

5、中介组织；对现有由国家财政全额拨款的事业单位，通过合 并、重组进行整合，将其减少到最必要的限度；不宜再由政府出资兴办， 且有市场前途的事业单位，可通过招标拍卖的方式，让渡给其他投资者； 目前已承担着政府职能且不宜撤销的，应明确转变为政府部门。三是法人治理结构应发生变化。事业单位改革后，不管是改制为企业 依旧连续作为公益性的事业单位而存在，都将建立新型的法人治理结构。四是人事劳动制度要重新确立。关于改革后连续存续的事业单位，要 建立竞争性的劳动人事制度、有效的鼓舞和约束制度。取消事业单位的行 政级不和治理者的干部身份。全面实行治理者聘任制和全体职员竞争上岗 优胜劣汰的制度。三、事业单位改革与国有

6、企业改革比较事业单位改革作为改革开放事业的又一历史性重大步骤，与正在进行 的国有企业改革在法律上既有相同之处，又存在着区不。（一）相同点不管事业单位改革依旧国有企业改革差不多上为了解放生产力、进展 生产力，改革经济基础和上层建筑中制约生产力进展的因素，使其适应生 产力进展的需要，这是改革政策的逻辑起点。“转换国有企业经营机制，建立适应市场经济要求，产权明晰、权责 明确、政企分开、治理科学的现代企业制度”，是国有企业改革作为经济体 制改革重要内容之一的应有之义；“深化行政治理体制改革”、“按照政事分 开原则，改革事业单位治理体制”是事业单位改革作为政治体制改革的重 要组成部分的指导性目标。中共十

7、四大将社会主义市场经济作为我国经济体制改革的目标，这标 志着社会主义市场经济理论的初步形成。实行市场经济要求作为市场主体 的企业是具有自身经济利益的独立的经济实体，它以利润的最大化为直截 了当目的，能够按照市场价格提供的信号决定自身的经营方针和方向，在 市场竞争中承担优胜劣汰的后果。与此同时，权力集中、机构臃肿、政事 不分、效率低下的行政治理体制不能保证经济体制改革的深化进行，阻碍 着市场经济的进展，政治体制改革作为改革进程中不可缺少的组成部分， 对其中的事业单位进行改革是政治体制改革的应有内容。因此，不管是国 有企业改革依旧事业单位改革差不多上市场经济的必定要求。打算经济体制下的政府运用指令

8、性打算，直截了当把握、操纵人财物资源 权益要紧集中在政府各级行政部门，所有经济活动都在打算规定的范畴内 进行，国有企业是政府的工厂，事业单位既是政府的工厂，依旧政府的直 截了当指挥命令下的社会组织和与政府难以区分的政策制定者或者政策的 执行者，其弊端早已显现。一是政企不分、政事不分，政府对企业统得过 多过死、事业单位完全附属于政府；二是忽视商品生产、价值规律和市场 作用、社会公益的供求规律；三是分配中的平均主义严峻；四是经济形式 经营方式单一化。国有企业改革和事业单位改革差不多上要通过改革分不 使企业和事业单位独立于政府而成为真正意义上的社会活动主体，同时使 政府不得不转变职能。不管是国有企业

9、改革依旧事业单位改革，都涉及到巨额的财产处置、 大量的债权债务关系转移、数千万人员的工作调整与安置，是社会财宝和 权益义务的再分配，改革的深度、力度、范畴差不多上不言而喻的，稍有 不慎，便会阻碍到社会的稳固。因此，对国有企业和事业单位改革都应当 在进行深入细致的调查研究的基础上，设计出一系列周全、稳妥、公平、 合法的改革方案。以实现在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作 用，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。同时，提升行政效率 降低行政成本，形成行为规范、运转和谐、公平透亮、廉洁高效的行政治 理体制。二者都源于政策且都应止于法律，不管是国有企业改革依旧事业单位 改革差不多上以政策为

10、先导，再通过一段时刻的实践检验后，纳入法律调 整范畴的。（二）不同点1. 从改革的法律依据看。具体地讲，1988 年开始施行的全民所有制 工业企业法、1994 年开始施行的公司法、2003 年开始施行的中小企 业促进法以及破产法、劳动法、工会法和1992 年公布的全民所有制工业企业转换经营机制条例、1991 年公布的 国有资产评估治理方法（2001 年关于改革国有资产评估行政治理方式 加大资产评估监督治理工作的意见对前者进行了重大改革）、国有企业 监事会暂行条例、1998 年公布的企业国有产权登记治理方法，2003 年 的关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的劳动关系 处理方法、

11、关于进一步明确国有大中型企业主辅分离辅业改制有关咨询 题的通知、关于规范国有企业改制工作的意见、企业国有资产监督治 理暂行条例等法律法规和部委规章是国有企业改革的法律依据，上述对 国有企业的法律属性、资产评估方法、人员分流安置与补偿方法、国有资 产的监管、国有企业的治理结构、改制能够采纳的方式方法等分不作了具 体的规定，使国有企业改革有法可依。尽管国家目前尚未对事业单位改革 制定具有针对性、专门性的法律法规，但国家差不多颁布实施的针对对国 有企业改革的上述法律法规规章对事业单位改革中所面临的类似法律咨询 题无疑具有参照和指导意义。2. 从改革前后法人地位演变的过程看。国有企业改革是法律主体的复

12、 位，事业单位改革是法律主体的分化和重新界定。改制前的事业单位法人 理论上属于公益法人，改革前的国有企业法人理论上属于营利法人，但实 际上二者都不是具有独立性、法律实践意义上的法人，二者在身份上从属 于或者附属于政府或者政府部门，国家既是国有企业和事业单位的出资人 也是国有企业和事业单位的实际经营者和最终的法律责任承担者。改制后 从形式上看事业单位法人可能分化为机关法人、具有新型法人治理结构的 事业单位法人、建立现代企业制度的企业法人，其中既有公法人也有私法 人既有公益法人也有营利法人；而改革后国有企业法人仍旧属于企业法人 营利法人。3. 从改革前后出资人构成和地位看。国有企业和事业单位改革前

13、，政府 作为国家的代表是以企业和事业单位所有者的身份对国有企业和事业单位 从经理、领导人任命到生产销售、职工奖金等日常经营治理等各项活动进 行直截了当干预或者直截了当参与，没有明确区分作为国有企业和事业单 位设置时的惟一出资人的权益与国有企业和事业单位的法人财产权之间的 差异。改革后，不管是国有独资公司、国有控股的股份公司或者有限责任 公司，依旧连续由政府全额拨款的事业单位或者由政府与社会其他主体共 同出资提供设置和日常活动经费的事业单位，以及完全由除政府之外的社 会主体出资设置并提供日常活动经费的事业单位，政府作为国家代表仅仅 可能是出资主体之一，而非惟一的出资主体，即由单一出资主体向出资主

14、 体多元化演变（国有独资公司和国家全额拨款的事业单位除外）。4. 从法人治理结构看。建立健全完善企业法人治理结构或者事业单位法人治 理结构是国有企业或者事业单位改革的要紧目标之一。国有企业改革，确 实是要由政府操纵下的厂长（经理）负责制转变成股东会、董事会、监事 会、经理层分权制衡的现代法人治理结构，实现治理科学化，同时企业党 组织、职工代表大会、工会发挥其应有作用。事业单位改革的目的，一是 要对改制为企业的事业单位，在总结国有企业改革的体会基础上，直截了 当选择设置符合市场经济要求的、具有完善的企业法人治理结构和现代企 业制度的企业法人；二是要对仍旧保留事业单位法人性质的事业单位建立 新型的

15、法人治理结构，由政府操纵下的事业单位负责人负责制转变为由出 资者、业内专家等代表人士组成的理事会领导下的执行人日常负责制度； 关于由多元投资形成的事业单位，也能够参照股份公司的治理结构和制度 设计，建立董事会领导下的总经理负责制。形成事业单位监管机构、理事 会、执行人相互间的有效制衡机制。5. 从债权债务和法律责任看。改革前的国有企业存在比较普遍的亏损， 并有大量的债权债务有待清理。但由于责任的最终承担者往往是作为国家 财产所有者代表的政府，因此作为国有财产出资人的权益义务责任与出资 后设置的法人的权益义务责任并没有明确的界定，政府与国有企业之间构 成了事实上的无限连带责任。国有企业改革后，政

16、府将只享有与股东相同 的权益、只以其出资额为限承担责任，而改革后的企业将独立履行法定和 约定的义务并以由出资人出资形成的法人财产独立承担责任。改革前的事业单位大部分由作为国家代表的政府或者政府部门出资设 置，日常活动经费通常是政府财政全额或部分拨款、或者利用国有资产进 行经营获得营利构成。然而，事业单位多数尽管具有法人地位，由于其承 担责任的财产几乎全部是由政府拨款或者利用国有资产营利构成，因此， 事业单位的法律责任同样几乎全部是由国有资产和政府来承担的，责任主 体在事实上具有同一性，也是一种连带责任的表现。改革后，存续的事业 单位的权益应来源于法律法规的授权或者政府的具有托付合同性质的专门 授权，义务内容则是按照授权或者托付在托付授权的范畴内向社会公众提 供符合法律法规规定或者托付合同约定的社会公益服务、从事社会公益活 动。按照一样法理，事业单位在处理托付授权事务时非因自己过错所造成 的缺失应由托付人承