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1、开展效益审计的几点思考靖江市审计局 黄亮审计署2003至2007年审计工作发展规划中明确指出：“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计份量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。”这为效益审计工作发展指明了方向，效益审计应当顺应这个发展大势，乘势而上，有所作为。因此，我们要把效益审计的意识引入到审计指导思想之中，加大对政府财政资金使用管理的监督力度，要求审计人员不仅要查财政资金使用的合法性，而且要查财政资金使用管理的经济性和效益性。开展经济效益审计，也是适应我国加入后审计所面临的新的发展形势的需要，是审计与国际惯例接轨的需要。在发达国家，无论是企业
2、内部实行的经营审计和管理审计，还是政府部门实行的经济、效率、效益审计，其范围都超出了对财政财务收支的查错纠弊，而注重对经营管理业绩和经济效益的审查。这就要求我们的审计工作不仅在查处违法违规方面履行好职责，还要在促进提高财政财务管理水平和资金使用效益方面发挥更大的作用。如何在现有的审计格局和审计框架下进一步创新，在继续以查错纠弊为主的真实性审计的基础上，把效益审计作为一项独立的审计类型来全面实践和探索，逐步探索经济效益审计的方法和路子，是当前摆在审计工作者面前的一项重要任务。借此机会，笔者结合本单位的一些实际情况，谈谈对效益审计的几点粗浅的看法，希望借此抛砖引玉，引起大家对效益审计的更多的注意和
3、讨论。一、效益审计的三个要素经济性、效率性和效果性是效益审计的三个要素。经济性是指以最低费用取得一定质量的资源，简单地说就是支出是否节约；效率性是指投入和产出的关系，包括是否以最小的投入取得一定的产出或者是以一定的投入取得最大的产出，简单地说就是支出是否讲究效率；效果性是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果，简单地说就是是否达到目标。 例如，我们每年开展的同级财政审计中就包括下列三个方面或其中的某一方面： 1、经济性：在财政同级审中，我们把财政管理作为审计的主要内容之一，因为粗放型的管理、低水平的管理必然造成资金的损失和浪费，看其是否压缩会议费、招待费等一般性支出，降低行政机构运行
4、成本，使有限的财政资金用于提供最大限度的社会公共产品。 2、效率性：在今年的财政同级审中，我们将大量的精力用在对财政专项资金的延伸审计中，看专项资金的使用是否达到立项时预期的效益，是否被挤占、挪用，建设项目从设计、招标、施工、监理、造价审核等方面监管是否严格。3、效果性：专项资金的投入是否产生效益，是否存在由于领导决策错误，搞“政绩工程”、“形象工程”造成严重影响经济效益的盲目投资、重复建设等问题。应该指出的是，经济性、效率性和效果性都不是一个简单的算术比。效益审计评价的经济性、效率性和效果性是要把计算出的算术比或实际的结果与一定的标准或预期进行比较，然后得出结论。经济性、效率性和效果性三要素
5、之间，通常也没有明显的区分，实际业务中更难把三者完全割裂开来。尤其是经济性和效率性，单独来检查和评价其中的某一项，有时候显得意义不大。二、效益审计的重点、方法与传统财务审计不同的是，效益审计没有严格的审计准则可供遵循。就从我国的实际出发，效益审计应当是对国家公共财政资金的使用效益审计，重点揭露财政资金使用过程中由于决策的盲目性、管理的混乱和腐败，造成在管理过程中的重大损失浪费和国有资产流失的问题，促进提高财政资金管理水平和使用效益，维护国有资产安全。效益审计在搜集和评价过程中除运用了财务审计中广泛使用的审阅、观察、计算、分析等技术和方法以外，更主要地运用了调查研究和统计分析技术。例如审计署外资
6、司保护臭氧层环保项目的效益审计中为了核实当年的哈龙灭火剂产量，从四个方面进行了调查：第一、查阅生产记录，从正面核实产量；第二、计算原材料的消耗量；第三、统计销售情况；第四、检查出入库情况。审计人员通过各种审计方法将这些关键数据加以统计分析，以不同的形式合理反映，使世界银行等国际组织的专家非常满意。调查是一种既简单又复杂的工具，必须根据审计报告使用者关注的重点和审计项目的内容和特点设计。调查方法易于操作，但准确性差，需要审计人员较多的判断，所以，审计人员进行抽样调查时，一般要保证一定的样本量。统计分析也是效益审计中用来了解状况、进行分析的常用方法。在评价经济性、效率性、效果性时，经常用统计分析的
7、方法，分析其中各因素的影响、确定其中的因果关系或者找出存在的差距及原因。在实施效益审计中，审计人员要根据具体情况决定采用哪一种审计的技术和方法。不论审计人员决定采用什么技术和方法，都必须以保证审计报告的客观性和公正性为原则。 三、效益审计报告的内容和格式效益审计的报告没有统一的格式，是自由的、不固定的，也应当是简洁明了的。报告的格式和内容因审计评价的对象、内容的不同而不同，需要根据审计检查和评价的内容进行合理的设计。一般来说审计报告的内容应包括审计项目总体情况、所有关键内容的审计结果、差异和特殊事项说明、审计评价和得出的结论、建议等。审计报告的语言表述比较自由，没有严格的套话和字数限制，但是必
8、须清楚明确。审计报告尽量做到内容全面、通俗易懂，对于一些重要的数据指标必须在报告中进行解释，设计一些表格详细列示数据，以便不同层次和范围的报告使用者阅读。值得注意的是，效益审计报告中的建议仍然是建议改进什么，而不是建议如何改进，因为后者是管理部门的责任，不是审计部门的责任。四、效益审计的难点效益审计自产生之日起就担负着法定的和历史的责任。其影响非常大，涉及预算的修改、职务的升降、项目的继续和终止，甚至可以影响到一个部门、单位或项目的声誉。正是由于其敏感性和影响力，效益审计比传统财务审计风险大，当然，这也与效益审计产生时间短，还没有成熟的概念和明确的、广为认可的行业指南有关。由于效益审计本身的固
9、有特征，效益审计存在下列难点： 1效益审计没有统一的方法和技术由于评价对象的不同，审计界不能为效益审计提供一个统一的方法和技术。审计人员在效益审计中可以灵活地选择与被审计事项相适应的技术和方法进行审计。例如城市建设工程项目可以用实地检查的办法，确定建设的状况和各项附属设施是否有效；而文化教育、医疗卫生、环境保护等部门，提供的服务一般是无形的、非赢利性的，加上常有的政治原因以及各种利害关系的影响，使得审计人员很少能运用精确的衡量手段，必须更多地采用政治的、经济的、社会学的观点和方法来衡量。效益审计方法和技术的不统一，给审计人员提供了自由选择的余地，也使审计的风险加大，给审计证据提出了更高的要求。
10、 2评价效益的标准难确定效益审计的对象千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以统一。采用不同的衡量标准，得出的结论会有天壤之别。这使得每开展一项效益审计，审计人员都必须在现场审计开始前，就衡量效益的标准问题与被审计单位进行协商，或者寻求一种公认的、不存在异议的评价标准。因此，衡量标准的难确定，给效益审计人员客观公正地提出评价意见造成了困难。 3效益审计人员要对证据给予更多的关注 审计证据的不充分或缺乏证明力，会导致结论的有失公正，同时造成严重后果。审计人员在效益审计中必须在努力选择切题的方法和技术的同时，提高审计证据的充分性和可靠性，以保证审计结论的客观性和公正性。财务审计的证据
11、可以通过遵循公认的准则，按照既定的程序进行收集和评价；效益审计则不同，由于方法的灵活性和审计对象的复杂性，同时又缺少可供遵循的准则和程序，使得效益审计证据的收集渠道多种多样。审计人员在效益审计过程中，自始至终都要对证据的充分性和可靠性给予特别的关注，在保证审计证据的充分性和可靠性方面注入更多的精力。 4效益审计要求审计人员具备更高的素质 效益审计需要多样化和创新的方法，需要多学科的知识。传统的财务审计人员视野相对狭窄，缺乏评价政府工作效益的意识、知识及技术技能。审计人员在开展效益审计时需具备相应的独立性和胜任能力。这里的胜任能力除了传统财务审计所要求的胜任能力的含义外，还要求审计人员具有不同于
12、一般的政府工作人员的才能和更加专门的专业知识，能够深刻地理解政府审计工作，在评议政府业绩时形成深刻而中肯的判断。开展效益审计的政府审计机关因此需要储备许多专业的人才，包括经济学、社会科学、法律、财会与工程方面的人才等。五、效益审计的现状和我们应采取的对策目前，我国政府审计的领域尽管仍然主要是传统的财务和合规性审计，但是效益审计也已初见端倪。就笔者本单位实际情况而言，也已经初步涉及到效益审计领域，具体表现如下： 1最近几年兴起的领导干部经济责任审计，是以领导干部所在单位的财政财务收支为基础，对领导干部任期经济责任的履行情况进行审查和评价，为干部管理部门选拔和任用干部提供依据。这种审计是基于加强领
13、导干部经济责任的基础上兴起的。它既包括合规、合法性审查，又包括经济性、效率性、效果性的评价。在实际操作中，我们注重对国有资产保值增值、基础设施和社会事业投入情况、投入的财政资金所产生的经济和社会效益情况、分析负债的增减情况以及产生变化的原因等与效益有关的事项的关注。 2我们审计机关组织的专项资金审计，除了关注专项资金的使用的真实、合法性外，还开始对资金的使用效果进行评价，说明效益审计的观念已经开始萌芽、成长。例如在对某多种经营项目审计时，将原来立项时所预期的经济效益与实际产生的效益相比较，发现远远没有达到预期的目标，而且收不抵支，连偿还贷款都非常困难，通过向有关部门及时反映，已得到高度重视，做
14、出了相应的调整。上述情况表明，虽然我们对效益审计的认识仍不很全面，仍然面临着如何导入和开展效益审计的挑战，但毕竟我们已经明确提出了要搞效益审计的问题，应该说，我们已经有了一个良好的开端。鉴于此，我们应未雨绸缪，多方采取措施，为迎接效益审计的挑战作好准备： 首先，加强审计业务培训，提高审计人员素质。要提出建立“学习型审计机关”的目标，制定实施审计人员继续教育培训的规划，把审计业务学习和培训列入每年度审计工作计划，从经费和时间等方面鼓励审计人员成为复合型人才。目前，我们一线审计业务人员均取得大学本科学历，既懂审计，又兼通法律、经济、工程技术知识的人员越来越多。审计机关应组织进行效益审计的培训，让效益审计的理念深入人心； 其次，抓准效益审计的切入点，选择群众关心、政府关注、社会影响大项目，选择一些需要的领域和项目开展，这样才能得到政府和社会的关注和支持，审计结果才能得到重视，审计才能发挥作用。 积极探索开展经济效益审计的路子，是贯彻全国审计工作会议精神的一项重要任务。我们审计机关要认真学习李金华审计长在全国审计工作会议上作的工作报告，以务实、创新的精神，开拓进取，与时俱进，奋发有为，以新的工作成就迎接审计事业更加绚丽的明天。 二四年八月
